Особено мнение на съдиите
Борислав Белазелков и Десислава Атанасова
по к.д. №1/2024 г. по чл. 23, чл. 130, ал. 4 и чл. 150, ал. 3 от Конституцията
Подписваме настоящото Решение №13/2024 г. по к.д. №1/2024 г. с особено мнение относно промените в чл. 23, въведени с §1 ЗИД на Конституцията, промените в чл. 130, ал. 4, въведени с §15 ЗИД на Конституцията, както и промените в чл. 150, ал. 3 от Конституцията, въведени с §21 ЗИД на Конституцията.
I. Относно промените в чл. 23, въведени с §1 ЗИД на Конституцията
Науката, образованието и културата са висши общочовешки ценности от фундаментално значение за развитието на човека и на обществото, ползващи се поради това с висока степен на правна защита. Признавайки ключовата им роля за развитието на всяко общество, редица международни актове (Всеобщата декларация за правата на човека от 1948 г., Международният пакт за икономически, социални и културни права от 1966 г. и др.) специално подчертават значението им и ги поставят под своята закрила.
Науката е фундаментален стълб на всяка развита цивилизация, тъй като тя е двигател на иновациите, социалния и икономическия прогрес. Затова насърчаването на научните изследвания и развитието на научния потенциал са от съществено значение за устойчивото развитие на обществото.
Науката и образованието са неразривно свързани и взаимно се обуславят. Безспорно е, че развитието на науката зависи от качествено образование, а образованието се основава на научните постижения.
Същевременно културата е измерител на човешкия прогрес, а културното многообразие е достижение на обществата с висока култура. Културата е неотменима част от идентичността на всяко общество и играе ключова роля за неговото развитие в условията на толерантност и социална кохезия.
Именно науката, образованието и културата са неразривно свързани с формирането на българската национална идентичност. Това обосновава утвърждаването им като ценности с конституционен ранг, които държавата подпомага и в името на които създава условия за свободно развитие.
С промяната на чл. 23, чрез включването на културата в текста на разпоредбата и провъзгласяването ѝ наред с науката и образованието за национални ценности, ползващи се с гарантирана конституционна закрила, конституционният законодател – в случая Обикновеното народно събрание, упражнява своето основно правомощие в рамките на установените от Конституцията предели на законодателна целесъобразност.
Не сме съгласни с основния довод за противоконституционност на посочената разпоредба – липсата на яснота по отношение на това дали става въпрос именно за националната култура. Подобни твърдения са неиздържани и изключват изначално процеса на тълкуване на правните норми като метод за извличане на техния смисъл.
В своята практика Конституционният съд обръща внимание, че образованието намира конституционна защита във всяка българска конституция: „Като висша национална ценност образованието намира конституционна защита във всяка българска конституция: Търновската конституция от 16 април 1879 г. (чл. 78), Конституцията от 1947 г. (чл. 79), Конституцията от 1971 г. (чл. 45) – при това с ясна тенденция за разширяване на обхвата на защитата. Действащата Конституция от 1991 г. прогласява всеобщо право на образование (чл. 53, ал. 1) и обогатява традицията в частност по отношение на висшето образование (чл. 53, ал. 3, 5 и 6). С промените от м. декември 2023 г. в чл. 23 се добави ново първо изречение: „Науката, образованието и културата са национални ценности“ (Решение №5/2024 г. по к.д №20/2022 г.). И въпреки че в никоя от тях то не е определено като „национално“ или „българско“ образование, Конституционният съд дори не е изпитал нужда да тълкува в настоящото производство към кое образование е поет „ангажимент[ът] на държавата“. Още повече, разпоредбата на чл. 23, съдържайки конституционна норма с декларативен характер, в частност преповтаря вече прокламираното в чл. 54, ал. 1 от Конституцията право на всеки да се ползва от националните и общочовешките културни ценности, както и да развива своята култура, което се гарантира от закона.
С оглед на изложеното намираме разпоредбата на чл. 23 от Конституцията за вписваща се и отговаряща на всички конституционни стандарти, които Съдът прилага при преценката на легитимността на извършените конституционни промени, и считаме, че същата не следваше да бъде обявена за противоконституционна.
II. Относно промените в чл. 130, ал. 4, въведени с §15 ЗИД на Конституцията
Не подкрепяме извода за противоконституционност на разпоредбата на чл. 130, ал. 4, която въвежда на конституционно равнище фигурата на прокурор, разследващ главния прокурор и неговите заместници при извършено престъпление от общ характер. В мотивите на решението Конституционният съд излага, че „създаването на прокурор по разследването на главния прокурор или негов заместник като специализиран прокурорски орган в рамките на прокуратурата на конституционно ниво самò по себе си е допустимо и не надхвърля границите на предоставената на Народното събрание свобода“. Нещо повече – включването на подобна уредба в рамките на Основния закон е предписание, което именно Конституционният съд е дал в своята юрисдикция (Решение № 7/2021 г. по к.д. №4/2021 г.).
Адекватният механизъм за разследване на главния прокурор винаги ще включва орган, който не му е подчинен йерархически, тоест това ще бъде ad hoc прокурор, който не може и не бива да бъде напълно вписан в традиционните рамки на йерархичната система на българската прокуратура, за да се избегне влиянието на главния прокурор („в резултат на йерархичната структура на прокуратурата и, както изглежда, нейните вътрешни методи на работа, никой прокурор не би издал решение за повдигане на обвинение срещу Главния прокурор“ – §205, „Колеви срещу България“ Европейски съд по правата на човека).
Този факт обаче не би могъл да обоснове евентуални твърдения за несъответствие със структурата и правомощията на прокуратурата. Тъкмо обратното – фигурата на специалния прокурор се явява гаранция за реална възможност за ефективно разследване на главния прокурор и на неговите заместници. И при въвеждането ѝ, именно в съгласие с практиката на Съда, че „този нов орган на съдебната власт може да бъде създаден единствено чрез промяна в Конституцията“ (Решение № 7/2021 г. по к. д. № 4/2021 г.), такава е извършена.
Следва да се подчертае и че в своята практика Конституционният съд приема, че единствено прокуратурата на Република България, ръководена от главния прокурор, в предвидените от закона случаи привлича към отговорност лицата, които са извършили престъпления, поддържа обвинението по наказателни дела, като това конституционно правомощие на прокуратурата не може да се изземва или ограничава от други органи, но този монопол върху публичните обвинения не е абсолютен. Ето защо в Тълкувателно решение №11/2020 г. по к.д. №15/2019 г. Съдът приема, че за да се предотврати поставянето в риск на устоите на правовата държава в случаите на конфликт на интереси или основания за отвод на главния прокурор, извън сферата на правомощията му, по отношение упражняването на надзор за законност и методическо ръководство, трябва да остане дейността на прокурора, който извършва проверки, разследвания и други процесуални действия по сигнали срещу главния прокурор. Следователно принципът за съответствие между структурата на съдилищата и прокуратурата е конституционно утвърден, но допуска възможността за отклонения от него при наличие на изрично конституционно основание, което обосновава необходимостта от такова отклонение.
Гарантирането на адекватен механизъм на разследване на главния прокурор и на неговите заместници се явява именно такова основание и се осъществява чрез закрепването на фигурата на разследващия прокурор на конституционно ниво, което черпи легитимност от наличието си в Основния закон. Още повече, с акта на назначаване на съдия от наказателната колегия на Върховния касационен съд или на съдия от наказателните отделения на апелативните или окръжни съдилища в страната с ранг на съдия във Върховния касационен съд за прокурор, разследващ главния прокурор и неговите заместници, специалната фигура на този орган бива „приобщена“ към системата на прокуратурата. Ето защо считаме, че по отношение на този прокурор действат общите принципи на вътрешната организация в прокуратурата.
С оглед на това не можем да се съгласим със заключението на мнозинството, че разпоредбата на чл. 130, ал. 4 следва да се тълкува стеснително, като ѝ се придава смисъл на изчерпателно изброен списък с всички правомощия на разследващия прокурор. С акта на назначаване като такъв, разследващият прокурор, бидейки част от системата на прокуратурата, се ползва с всички правомощия, изброени в чл. 127 от Конституцията. Ново преповтаряне на тази разпоредба в текста на чл. 130, ал. 4 не е необходимо. Достатъчно е да се упоменат изключителните правомощия на „специалния“ прокурор, а именно разследване на главния прокурор или негов заместник и поддържане на обвинението срещу тях в съда.
III. Относно промените в чл. 150, ал. 3 от Конституцията, въведени с §21 ЗИД на Конституцията
В своята нова редакция разпоредбата предвижда, че главният прокурор може да сезира Конституционния съд с искане по чл. 149, ал. 1, т. 2, 5, 6 и 7.
С тази промяна главният прокурор излиза от кръга на сезиращи субекти с обща компетентност, като правомощието му да сезира Конституционния съд е изменено, но е запазена възможността да сезира Съда с искания за: установяване на противоконституционност на законите и на другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента, а също и да сезира Съда с искания по спорове за: конституционността на политическите партии и сдружения; за законността на избора за президент, вицепрезидент и на народен представител.
В Решение №3/2003 г. по к.д. №22/2002 г. се посочва следното: „Променя се формата на държавно управление и при промяна на възложените им от Конституцията дейности или, ако им се отнемат някои основни правомощия...“. Тоест при обсъждането на новата редакция на чл. 150, ал. 3 основният въпрос, на който следва да се отговори, е дали сезирането на Конституционния съд от главния прокурор с искания единствено по чл. 149, ал. 1, т. 2, 5, 6 и 7 представлява отнемане на основно правомощие. Не считаме, че функциите на главния прокурор на конституционно равнище се накърняват, след като от сезиращата му компетентност е премахната възможността за сезиране на Съда с искане за даване на задължително тълкуване на Конституцията. Основните правомощия на главния прокурор са свързани с представителство и ръководство на Върховната прокуратура, а дейността на прокуратурата е да следи за спазване на законността. Следователно с новата редакция на чл. 150, ал. 3 не се затрудняват вменените на главния прокурор от Основния закон функции и дейности.