С Т А Н О В И Щ Е
на съдия Борислав Белазелков
по Решение №13 от 26.07.2024 г.
на Конституционния съд по конституционно дело №1/2024 г.
Представям това становище, тъй като не споделям част от мотивите на посоченото решение на Конституционния съд.
I Предмет на делото е установяване на противоконституционност на измененията и допълненията на Конституцията, извършени със Закона за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (обн. ДВ, бр. 106 от 22.12.2023 г.)
II Исканията са частично отклонени, частично уважени и частично отхвърлени, като е прието, че част от измененията и допълненията са противоконституционни като невалидни, друга част не са противоконституционни сами по себе си, но поради системната им свързаност с първите също са противоконституционни, по трета част от измененията и допълненията не е постигнато мнозинство, а по четвърта част е прието, че те не са противоконституционни.
III За Суверена и за суверенитета
Кой е суверенът, не е правен, а философски въпрос и вариантите за отговор са два: Творецът или творението. Правен е въпросът кой и по какъв начин може да изразява валидно волята на Суверена. Тук вариантите за отговор са повече: монархът, свещенослужител или свещенослужители, народът – пряко (при наличието на съответните предпоставки и по надлежния ред) или чрез негови представители в учредените държавни органи.
ІV За учредителната и за учредената власт
Българската държавност предхожда с повече от хилядолетие първата българска Конституция от 1879 г. На територията на юг от река Дунав българската държава възниква през VІІ век като наследствена монархия съгласно установената традиция още по времето, когато древният български народ е обитавал източните земи – традиция, която той е донесъл със себе си при преселението си на запад. Първата българска държава отсам Дунав прекъсва съществуването си в началото на ХІ век с падането ѝ под византийска власт и се възстановява в края на ХІІ век с успеха на въстанието на Асен и Петър. Втората българска държава съществува от края на ХІІ до края на ХІV век, когато тя бива завладяна от османските турци. След освобождението от османското владичество и прекратяването на временното руско управление, българската държавност се възстановява по модерния за онова време способ – чрез приемането на първата българска Конституция от Учредителното събрание в Търново през 1879 г. Само на това Народно събрание може да бъде признат учредителен елемент, доколкото то определя за първи път в писмен нормативен акт от най-висок ранг формата на държавно устройство на Третата българска държава – унитарна държава, и формата на държавно управление – монархия наследствена и конституционна, с народно представителство. Княжеската и впоследствие царската власт, както и властта на всички други установени в Търновската конституция държавни органи, в това число Обикновеното и Великото народно събрание, са учредена власт. Без значение дали приемат поредната нова Конституция, или решават други въпроси от тяхна компетентност и дали приетите поредни конституции уреждат, или не уреждат Велико народно събрание – във всички случаи великите народни събрания черпят правомощията си, за да упражнят единствено възложената им от Учредителното събрание власт. Своя те нямат.
За „първична/оригинерна учредителна власт“ може да претендира единствено Учредителното събрание в Търново от 1879 г., доколкото то поставя началото на конституционализма в България.
Разликата между обикновеното и Великото народно събрание е в техните правомощия: компетентността на обикновеното Народно събрание е ограничена, тъй като е уредена като изключение от общите правомощия на монарха, а компетентността на Великото народно събрание – 1) да отстъпва или разменя някоя част от територията на държавата; 2) да измени или прегледа Конституцията; 3) за избиране нов княз (цар), в случай ако царстващият монарх се помине, без да остави наследник и 4) за избиране на регенти, когато наследникът на престола е непълновръстен – е изключителна, тъй като то има да разглежда само ония работи, заради които по Конституцията е било свикано, и се разпуска, щом се свърши решението им.
Шестте Велики народни събрания, проведени при действието на Търновската конституция, както и седмото Велико народно събрание, проведено при действието на третата българска Конституция, не учредяват нищо – първото избира княз Александър Батенберг, шестото приема втората българска Конституция, а седмото приема действащата четвърта българска Конституция, но с това не възникват четвърта и шеста български държави, нито с приемането на третата българска Конституция възниква пета българска държава. Четвъртата българска Конституция за първи път изважда контрола за конституционосъобразност от правомощията на Народното събрание и го предоставя на Конституционния съд, но той също е учредена власт и е предназначен не да пази поредната конституция от всякакви промени, а да я пази от промени, които не зачитат заявените в преамбюла ценности, чието постигане е цел на нашето развитие и пренебрегват принципите, спазването на които сме приели за ръководно начало.
Редът за „изменяне или преглеждане на Конституцията“ от Велико народно събрание е установен от Търновската конституция, но нищо след това не се е случило по този ред. Втората българска Конституция е приета през 1947 г. от VI Велико народно събрание, но не по установения ред. Втората Конституция не познава Великото народно събрание. Третата конституция е приета чрез всенародно гласуване – референдум на 16 май 1971 г. – и е провъзгласена от V Народно събрание на Народна република България (ако се спази номерацията на предходните парламенти, то е XXXI поред обикновено Народно събрание), а действащата Конституция е приета през 1991 г. от VII Велико народно събрание, чиято компетентност произтича не от Търновската конституция, а от последното изменение на третата българска Конституция през 1990 г.
V Общи бележки за конституционните промени
Промените в последната Конституция не може да бъдат преценявани според степента, в която те се отклоняват от установения през 1991 г. конституционен модел. Отклонения от този създаден по абстрактни съображения модел са необходими и неизбежни, колкото и съвършен да е изглеждал той, тъй като единствено неговото прилагане в обществената практика може да покаже пригодността му да гарантира правата на човека, както те са закрепени в Европейската конвенция за правата на човека и разбирани в практиката на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ). Сравняването на всяка промяна с тази уредба и измерването на степента на отклонението е непродуктивно, тъй като всичко ново съставлява някаква (голяма, малка, съществена или несъществена) „промяна във формата на държавно устройство“ или във „формата на държавно управление“, защото същественото съдържание на Конституцията е уредбата на такова държавно устройство и държавно управление, които благоприятстват в най-голяма степен свободното развитие на личността. Всички други разпоредби могат да бъдат поместени както в Конституцията, така и в нормативен акт с по-нисък ранг.
Неслучайно в преамбюла на Конституцията е обявена верността ни към общочовешките ценности – свобода, мир, хуманизъм, равенство, справедливост и търпимост – и е издигнат до ранга на върховен принципът на правата на личността, нейното достойнство и сигурност. Върховният критерий за преценка на посоката на всяка и всички промени в Конституцията е дали те – поотделно и в съчетание на действието им, способстват или затрудняват зачитането на правата на личността. За конституционосъобразността на всяка промяна е без значение колко „козметична“ или „радикална“ е тя, тъй като това би била преценка по форма, а не по съдържание. За съдържателната преценка на всяка и всички промени в Конституцията първенствуващо значение има тяхната посока – дали укрепват или рушат правовата държава; разделението, баланса и взаимодействието между властите в една република с парламентарно управление; укрепват или отслабват независимостта на съда и на другите органи на съдебната власт, съответно дали благоприятстват, или затрудняват упражняването на правото на достъп до независим и безпристрастен съд и на независимо, обективно и ефективно разследване.
Хармонично изглеждащите държавно устройство и държавно управление са куха форма, ако на практика не изпълняват регулаторната си функция в живия обществен живот, ако практическото им осъществяване в обществената среда – такава, каквато е, препятства, а не способства за осъществяването на заявените в преамбюла на Конституцията ценности, постигането на които е цел на нашето развитие; както и на принципите, спазването на които сме приели за най-важни, защото всичко след преамбюла на Конституцията има смисъл само е ако способ за постигането на посочените цели при спазването на посочените върховни принципи.
VІ За промените в съдебната система
Обществената практика през последните години показа по категоричен начин, че в модела на съдебната власт съществуваха проблеми, за чието разрешаване тя беше нееднократно променяна – последния път през 2015 г. Основният проблем, които стоеше за разрешаване тогава, беше необходимостта да бъде ограничено влиянието на прокурорите и следователите при упражняването на правомощията на Висшия съдебен съвет (ВСС) да управлява дейността на съдилищата, да взема решения за кариерното развитие на съдиите и да установява извършването на дисциплинарни нарушения от тях, да реализира дисциплинарната им отговорност, както и да избира председатели на съдилища. За да бъде решен този проблем, във ВСС бяха обособени съдийската и прокурорската колегии и неговият пленум. По мнението на пленума на ВКС извършените реформи не бяха цялостни, като в модела на съдебната власт продължиха да съществуват дефицити. Основният проблем, който е съсредоточавал критики от страна на международни институции и организации, се коренеше в продължаващото едновременно администриране от ВСС чрез неговия пленум на различните по своите функции институции – съда и прокуратурата. Пленумът на ВСС, в който съдиите, избрани от съдии, бяха 6 от 25 (т.е. 24% от неговия състав), разполагаше с твърде съществени правомощия във връзка с бюджета на съда, с прекратяването на мандата на членове на съвета – съдии, избрани от съдии, с избора на председатели на ВКС и ВАС, с определянето на броя на съдиите и на тяхното възнаграждение и др.
Позиционирането на Висшия съдебен съвет като кадрови и административен орган само за съдиите, респективно обособяването на кадрови и административен орган само за прокурорите и следователите, отговаря на европейските стандарти и препоръки за организация на съдебната власт и е оценено от Венецианската комисия в Становището ѝ относно проекта за изменение на Конституцията, прието на нейната 136-а пленарна сесия (Венеция, 6 – 7 октомври 2023 г.), като „стъпка в правилната посока“, която „следва да бъде приветствана“. По мнението на пленума на ВКС измененията на Конституцията в тази насока са логичен завършек на промените в структурата на ВСС от 2015 г., поставили началото на процеса по обособяване на компетентностите между съдийската и прокурорската колегия. С оглед на това промените в чл. 129, 130 и 130а от Конституцията укрепват независимостта на съдиите, осигуряват безпрепятствено възможност за реално самоуправление при зачитане на публичния интерес от независимо правосъдие и изпълняват стандартите за независимо администриране на съдебната власт.
Включването на по-голям брой членове, избирани от съдии, и по-малък брой членове, избирани от Народното събрание в кадровия и административен орган само за съдиите, се отчита от касационните съдии като достижение, тъй като съответства на общите стандарти, които гарантират правовата държава и независимото и справедливо правосъдие в държавите – членки на Съвета на Европа и Европейския съюз, и са формулирани в становищата, докладите, препоръките и други документи на Венецианската комисия на Съвета на Европа, на Консултативния съвет на европейските съдии (КСЕС) към Съвета на Европа, Групата на държавите срещу корупцията (GRECO) на Съвета на Европа, на Европейската комисия по Механизма за сътрудничество и проверка (МСП) и на Европейската комисия относно върховенството на закона. С оспорените изменения броят на съдиите, избрани от съдии, в състава на техния кадрови и административен орган става 8 от 15 (т.е. 53% от неговия състав) – промяна, която не може да бъде оценена по друг начин, освен като гарантираща в по-пълна степен независимостта на съда.
В правомощията на Общото събрание на Висшия съдебен съвет и Висшия прокурорски съвет остават въпросите, които действително се нуждаят от координирано решаване от двата съвета (например бюджетът на съдебната власт, управлението на недвижимите имоти на съдебната власт, въпросите, свързани с обучението и повишаване на квалификацията, и др.), като отпада съществувалата споделена компетентност на предишния пленум на ВСС при назначаването и освобождаването на председателите на ВКС и ВАС и други съществени въпроси за утвърждаването на независимостта на съда.
Тези промени в съдебната власт съответстват дори на приетите от мнозинството формални критерии, както са формулирани в Решение №8 от 2005 г. по к.д. №7 от 2005 г.: „Промени в Конституцията, концентрирани в рамките на съдебната власт [...], които са насочени към преструктуриране, оптимизиране от съдържателна гледна точка и прецизиране на отделни функции на нейни органи, поставяне на акценти или уточняване на техни правомощия или наименования, както и взаимодействието им с институции на другите власти, не представляват промяна във формата на държавно управление и могат да бъдат извършени от Народно събрание, ако с тях не се нарушава балансът между властите и се съблюдават основните принципи, върху които е изграден действащият конституционен модел на държавата – правата на личността, народният суверенитет, политическият плурализъм, правовата държава, върховенството на правото, разделението на властите и независимостта на съдебната власт“.
Проблемът с чрезмерното влияние на главния прокурор в съдебната система не се нуждае от представяне. Той е идентифициран с Решението на ЕСПЧ от 05.11.2009 г. по делото Колеви срещу България, което установи нарушение на правото на независимо, обективно и ефективно разследване; и едва с оспорваните изменения на Конституцията се търси неговото ефективно разрешение.
Тезата, че обособяването на кадрови и административен орган само за прокурорите и следователите в лицето на Висшия прокурорски съвет в състав: главния прокурор, който е негов член по право, двама членове, избирани пряко от прокурорите, един член, избран пряко от следователите, и шестима членове, избрани от Народното събрание (т.е. 40% от неговия състав), е промяна във формата на държавно управление и съответно е в правомощията на Велико народно събрание, не отчита реалните факти.
Чрезмерното влияние на главния прокурор в съдебната система беше официално констатирано през 2009 г. при 25-членен състав на общия за всички в съдебната власт кадрови и административен орган, в който главният прокурор заедно със служебно зависимите от него прокурори и следователи бяха само шестима, т.е. само 24% от неговия състав. След промените от 2015 г. в 11-членната прокурорска колегия влиянието на главния прокурор се осъществяваше от него и служебно зависимите от него четирима прокурори и един следовател, или 6 от 11, т.е. 55% от нейния състав; а в пленума на ВСС – от него и петимата служебно зависими от него четирима прокурори и един следовател, или 6 от 25, т.е. 24% от неговия състав. Съставът на новоназования Висш прокурорски съвет включва: главния прокурор, двама членове, избирани пряко от прокурорите, един член, избран пряко от следователите, и шестима членове, избрани от Народното събрание, или влиянието на главния прокурор би се осъществявало чрез 4 от 10, т.е. 40% от неговия състав.
При обособяването на отделни кадрови и административни органи за съдите и за прокурорите и следователите Народното събрание е било изправено пред избора дали да запази първоначално установения паритет на професионалната и обществената квота в кадровите и администриращи съдебната власт органи и тяхното Общо събрание – 11:11, или да го наруши, като увеличи размера на професионалната квота. При измененията на Конституцията от 2015 г. законодателят избра да запази паритета. Тогава съставът на съдийската колегия беше изправен в подобно положение на това, в което е сега Висшият прокурорски съвет. В нея съдиите, избрани от съдии, бяха 6 от 14, т.е. 43%. Тогава изискването професионалното участие в кадровия и администриращ орган да бъде съществено, беше съобразено от законодателя, който уреди в ЗСВ квалифицирано мнозинство от 8 гласа за вземане на решения по същество в съдийската колегия.
В разрез с обявената вярност към общочовешките ценности и първенствуващото значение на принципа на правата на личността е тезата, че положението на главния прокурор на висша инстанция в централизираната прокуратура, позволяващо му служебно и по всяко време да осъществява пълен контрол над всяко разследване в страната, е толкова съществено, че съставлява промяна във формата на държавно управление, която може да бъде извършена единствено от Велико народно събрание. Това формално разбиране не може да бъде споделено, тъй като възможността на главния прокурор да осъществява служебно и по всяко време пълен контрол над всяко разследване на практика влиза в конфликт с установеното в Конституцията правило от по-висок ред, че при осъществяване на своите функции прокурорите и следователите действат по вътрешно убеждение, като се подчиняват единствено на закона.
Балансът между управлението и самоуправлението при съда и при прокуратурата е различен. При прокуратурата нуждата от управление, което да осигурява единство в практиката, е по-голяма, но за предпочитане е тя да бъде упражнявана в по-голяма степен от Висшия прокурорски съвет и административните ръководители, чиито актове не могат да влияят на вътрешното убеждение и подчинението единствено на закона на прокурорите и следователите, отколкото от главен прокурор, който (в положението си на висша прокурорска инстанция) може да осъществява служебно и по всяко време пълен контрол над всяко разследване и така да игнорира вътрешното убеждение и разбирането за законност на всеки прокурор и следовател, на когото е било разпределено конкретното дело.
Без значение за конституционосъобразността на оспорваните промени е колко прецизно са формулирани отделните разпоредби и дали се съчетават по най-съвършения начин, тъй като при тяхното тълкуване може да бъде намерен точният им смисъл. Що се отнася до правомощието на главния прокурор да утвърждава по предложение на Върховната прокуратура общи методически правила за дейността в досъдебното производство на прокурорите, следователите и другите разследващи органи, това отразява досега съществуващата добра практика; а възможността за съдебен контрол върху тези правила съществуваше и досега. Отпадането на възможността главният прокурор да осъществява служебно и по всяко време пълен контрол над всяко разследване не засяга правомощията му на прокурор от съответната йерархия, а осуетява превръщането му в „прокурор на прокурорите“.
Правомощията на министъра на правосъдието по отношение на органите в съдебната власт са променяни много по-съществено, без това да засяга формата на държавно управление, а възможността министърът на правосъдието и главният инспектор да присъстват на заседанията на Общото събрание на Висшия съдебен съвет и Висшия прокурорски съвет, както и на заседанията на двата съвета, като не участват в гласуването, осигурява в достатъчна степен нуждата от комуникация между тях.
Влиянието на главния прокурор няма да се намали до приемливо ниво с извършването на промени в устройствените и процесуалните закони, но ако такива промени бъдат осъществени в бъдеще и след това бъде преценено, че приеманата от Народното събрание и провеждана от правителството наказателната политика може да бъде проведена във Висш прокурорски съвет (в такъв състав) и без числено превъзходство на обществената квота, няма пречка в устройствения закон да бъде уредено квалифицирано мнозинство от 6 или повече гласа за вземане на решения по някои въпроси във Висшия прокурорски съвет. Така професионалното участие в него ще стане още по-съществено (няма установено изискване броят на прокурорите, избрани от прокурори, да превишава броя на останалите членове в кадровия и административен техен орган).
Показателно за отпадане на нуждата от числено превъзходство на обществената над професионалната квота във Висшия прокурорски съвет може да бъде отпадането на нуждата от особен ред за разследване на главния прокурор и неговите заместници. Дори само необходимостта от съществуването на такъв особен ред е показателна за непропорционално голямото влияние на главния прокурор.
Сега, с възстановяване на предишното положение във ВСС, съдиите, избрани от съдии в съдийската колегия ще продължат да са малцинство – 6 от 15 или 40%, а влиянието на главния прокурор в прокурорската колегия ще продължи да се осъществява от него и зависимите от него четирима прокурори и един следовател, или 6 от 11, т.е. 55% от нейния състав.