Вид на акта
решение
Дата
22-06-2023 г.
Към дело
5/2023

Р Е Ш Е Н И Е  № 5

 

София, 22 юни 2023 г.

 (Обн. ДВ, бр. 58 от 7 юли 2023 г.)

Конституционният съд в състав:

 

Председател: Павлина Панова

Членове: Мариана Карагьозова-Финкова      Атанас Семов

Константин Пенчев                         Красимир Влахов

Филип Димитров                            Янаки Стоилов

Таня Райковска                               Соня Янкулова

Надежда Джелепова                      

 

при участието на секретар-протоколиста Милена Петрова разгледа в закрито заседание на 22.06.2023 г. конституционно дело №5/2023 г., докладвано от съдия Константин Пенчев.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България във фазата за решаване на делото по същество.

Делото е образувано на 01.02.2023 г. по искане на 71 народни представители от 48-ото Народно събрание за установяване на противоконституционност на Решението на Народното събрание за освобождаване на председателя на Сметната палата от 20.01.2023 г. (обн. ДВ, бр. 8 от 2023 г.).

В мотивите на искането са наведени съображения, според които решението за освобождаване на председателя на Сметната палата е взето произволно, извънредно и немотивирано, в нарушение на императивни законови норми. Конкретно вносителят твърди, че в процеса на приемане на атакуваното решение не са спазени изрично предвидените в закона основания и процедура за освобождаване на председателя на Сметната палата. Поддържа се още, че взетото решение променя състава на Сметната палата и по този начин поставя в риск приемането на валидни актове от този орган, тъй като не е избран нов заместник-председател на мястото на определения временно за председател.

Според вносителя тези обстоятелства обосновават нарушение на принципа на правовата държава, прогласен в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, и по-специално на такива негови компоненти, каквито са правната сигурност, законността и предвидимостта. Твърди се, че по този начин се накърнява и статусът на Сметната палата като независим конституционен орган (чл. 91, ал. 1 от Конституцията).

В искането вносителят аргументира и нарушение на ал. 3 на чл. 4 от Конституцията, в която е прогласено задължението на България да участва в изграждането и развитието на Европейския съюз. Според него с приетото решение за освобождаване на председателя на Сметната палата българската държава се отклонява от своите задължения, произтичащи от правно обвързващите я актове на Европейския съюз. Посочени са разпоредби от Договора за Европейския съюз и Договора за функционирането на Европейския съюз, както и практика на Съда на Европейския съюз, от които вносителят извежда задължение за българската държава да се придържа към гаранциите за независимост на националния одиторски орган.

С определение от 07.03.2023 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество.

По делото са постъпили писмени становища и правни мнения от следните конституирани заинтересувани институции и страни, както и от поканени специалисти от науката и практиката: президента на Република България, Сметната палата, проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д-р Дарина Зиновиева, доц. д-р Константин Пехливанов и Цветан Лилов Цветков.

От представилите становища и правни мнения по делото единствено Сметната палата намира искането за неоснователно.

В становищата на президента на Република България и Цветан Лилов Цветков, както и в правните мнения на проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д-р Дарина Зиновиева и доц. д-р Константин Пехливанов със съответните аргументи се подкрепят и допълват доводите в искането, което се намира за основателно.

В становището на президента на Република България се поддържа, че оспореното решение на Народното събрание е взето в нарушение на чл. 67, ал. 2, на чл. 84, т. 8 от Конституцията и на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1, изр. второ от Конституцията), защото в него изобщо не е посочено правно основание за освобождаване на председателя на Сметната палата. Посочва се също, че като приемат решение за смяна на председателя на Сметната палата извън установения в 3акона за Сметната палата ред и без да спазват процедурата по чл. 90 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, народните представители са действали в нарушение на чл. 91 от Конституцията.

В писменото си правно мнение проф. д.ю.н. Васил Мръчков излага подробно съображения за противоречие на оспорения акт с принципа на правовата държава и със статуса на Сметната палата като постоянен независим орган.

Според проф. д-р Дарина Зиновиева решението на Народното събрание противоречи на чл. 4, ал. 1 от Конституцията, тъй като не е взето при спазване на процесуалните норми за освобождаване на председателя и за назначаване на заместник-председател като временен председател.

Доц. д-р Константин Пехливанов застъпва виждането, че атакуваното решение противоречи на принципа на правовата държава и засяга съществено независимия статус на Сметната палата като конституционно уреден орган.

В становището на Цветан Лилов Цветков се застъпва позицията, че оспореното решение на Народното събрание е в противоречие с изискванията за правна сигурност и предвидимост, залегнали в конституционните основи на правовата държава, очертани с разпоредбата на чл. 4, ал. 1 и ал. 3 от Конституцията. Поддържа се също, че е засегнат независимият статус на Сметната палата като конституционно уреден орган.

Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, постъпилите по делото писмени становища и правни мнения, за да се произнесе, взе предвид следното:

В Решение №5/2011 г. по к.д. №1/2011 г. Конституционният съд приема, че „Сметната палата е конституционно установен държавен орган, тъй като съществуването ѝ и начинът на нейното конституиране са уредени с посочената конституционна разпоредба, според която тя се избира от Народното събрание. Със същия текст по най-общ начин е определена функцията ѝ, която се изразява в контрол върху изпълнението на бюджета. Тази нейна функция да бъде одитор на публичните финанси предопределя нейната институционална значимост и необходимостта съществуването ѝ като държавен орган да бъде предвидено на конституционно равнище. От друга страна, значимостта ѝ не е от порядъка на тази на други конституционно установени държавни органи, които имат базисно значение за организацията на публичната власт като Народно събрание, Министерски съвет, президент на републиката, Конституционен съд, Висш съдебен съвет. Това намира израз в пестеливото дефиниране на този орган в чл. 91, ал. 1 от Конституцията...“.

Пестеливата уредба на Сметната палата на конституционно ниво предполага уредбата на този орган да се осъществи на ниво закон. По тази причина в Закона за Сметната палата (ЗСмП; обн. ДВ, бр. 12 от 2015 г., посл. изм. ДВ, бр. 7 от 2018 г.) са уредени първично съставът на органа, мандатът на председателя и членовете му, както и техните правомощия. Законовата уредба на организацията, реда на дейност и правомощията на Сметната палата имат опора в чл. 91, ал. 2 от Конституцията, който представлява проява на рамковото регулиране в конституционноправната сфера (Решение №4/2019 г. по к.д. №15/2018 г., Решение №12/2018 г. по к.д. №1/2018 г.).

Организацията на работата на Сметната палата има законова уредба, изградена на основни начала, присъщи на органите на публичната власт: мандатност и непрекъснатост.

В практиката на Конституционния съд (Тълкувателно решение №13/2010 г. по к.д. №12/2010 г.) мандатността е определена като основен принцип на конституирането и функционирането на органи на публичната власт, което е съобразено с разделението на властите и правовата държава, а мандатът е дефиниран като установен период от време, в който орган на публичната власт осъществява правомощия, предвидени в Конституцията или в закон. В демократичното общество мандатността се изразява в ограничено във времето функциониране на държавния орган чрез конкретен персонален състав, явяващо се гаранция срещу възможни изкривявания в резултат на неограничено по време изпълнение от него на съответните функции (Тълкувателно решение №12/2022 г. по к.д. №7/2022 г.). Мандатът при условията на правовата държава оптимизира държавното управление, прави го предвидимо, като същевременно гарантира стабилност и независимост на органа за определен период от време.

Съгласно действащия Закон за Сметната палата по състав Сметната палата е колективен орган и се състои от председател, двама заместник-председатели и двама членове (чл. 12, ал. 1 ЗСмП). Мандатът на членовете е 7 години, като при предсрочно прекратяване на персоналния мандат на някого от членовете на основанията, посочени в чл. 19, ал. 1 ЗСмП, новоизбраният на негово място член довършва мандата на този, на чието място е избран – чл. 19, ал. 6 ЗСмП.

Непрекъснатостта като принцип в дейността на Сметната палата е свързана с ефективността на управлението, което изисква работещи институции като гаранция за функциониране на държавата. Този принцип осигурява приемственост и стабилност на Сметната палата и на нейното ръководство. Непрекъснатостта се отнася до самото съществуване и функциониране на държавния орган, докато мандатът представлява предоставяне на правна възможност да се осъществяват конкретни държавни функции за определено време.

Като израз на този принцип в чл. 17, ал. 1 ЗСмП се предвижда Народното събрание да избере председател на Сметната палата три месеца преди изтичането на мандата на действащия председател. Така предвидената процедура за номиниране и избор на нов председател съвместява принципите на мандатност и непрекъснатост в дейността на председателя на Сметната палата. Те се срещат и съвместяват в хипотезата, когато пълният мандат на действащия председател изтича и по установения ред започва мандатът на своевременно избрания от Народното събрание нов председател.

Възможна е обаче хипотеза, в каквато се е намирал и освободеният председател на Сметната палата, когато при изтичане на неговия мандат Народното събрание все още не е започнало процедурата за определяне на титуляр на новия мандат, в резултат на което възниква конкуренция между принципите на мандатност и непрекъснатост. Конституцията допуска конкуренция между отделни нейни принципи и ценности и по необходимост предполага намиране на баланс като елемент от съдържанието на правовата държава. Методът на балансиране изисква при конкуренция между непрекъснатост и мандатност да се съобразят всички принципи, отразяващи правовия характер на държавата. Следва да се отчитат принципите на изборност и на разделение на властите (чл. 8 от Конституцията), да се вземат предвид и принципите, заложени в конституционната уредба на различните власти, и изискването за обновяване на състава на определен държавен орган (Решение №12/2022 г. по к.д. №7/2022 г.).

Преодоляването на ситуация, каквато е налице в настоящия случай –както 47-ото, така и 48-ото Народно събрание не формират политическа воля за избор на председател на Сметната палата на мястото на действащия с изтекъл мандат, – налага приоритетна защита на непрекъснатостта като конкурираща се висша ценност с друга такава – мандатността, за да бъде гарантирано осъществяването на дейността на председателя и членовете на Сметната палата, а оттам и на възложената от Основния закон функция на Сметната палата като колективен орган и на конституционно установения баланс на властите в конституционната правова държава. Тази защита е социално потребна и обществено оправдана, за да бъде осигурено върховенството на закона (Решение №12/2022 г. по к.д. №7/2022 г.).

Разрешението, според което председателят и останалите членове на Сметната палата с изтекъл мандат осъществяват функциите си до встъпване в длъжност на титулярите на новия мандат, в случай че избирането им от Народното събрание е закъсняло, е в съответствие с принципа на непрекъснатост на държавното управление. Такова разрешение осигурява изпълнението и гарантира непрекъснатост в значими публични функции, които самата Конституция, именно като такива, е възложила на Сметната палата като колективен орган. В Тълкувателно решение №12/2022 г. по к.д. №7/2022 г. Конституционният съд приема следното: „Когато няма предвидено друго правно средство срещу блокиране на работата на един конституционно установен държавен орган, продължаването на осъществяването на функциите на този орган чрез конкретния персонален негов състав до нов избор/назначаване (изцяло или попълване) е конституционно допустим способ за възпиране на фактическо изменение на предвидения от Конституцията баланс на властите и органите на държавата, каквото фактическо изменение по същество би представлявало подриване на устоите на конституционно установения държавен ред“.

Упражняването на правомощията от председателя и останалите членове на Сметната палата с изтекъл мандат до избиране на нови следователно е предназначено да гарантира континуитета при осъществяване на публичните функции на Сметната палата като колективен орган и да осигури ефективността на заложения в Конституцията механизъм за контрол над разходването на публични финанси. Изпълнението на функциите на председателя и останалите членове на Сметната палата с изтекъл мандат до избиране на нови членове по надлежния ред постига ефекта на непрекъснатост в дейността на колективния орган по щадящ за принципа на мандатност начин. Чрез мандатността се цели ефективно функциониране на институциите и временното осъществяване на пълномощия до избиране на нов персонален състав не е насочено към преодоляване на демократичния принцип за обновяване на състава. В подкрепа на изложеното е и Тълкувателно решение №12/2022 г. по к.д. №7/2022 г., където Конституционният съд приема следното: „Продължаването на изпълнението на възложените функции би могло да се определи като „несъщинско удължаване“ на определения мандат, защото не засяга установения срок и реда за избиране на съответния държавен орган... То е защитен механизъм, приложим в изключителни ситуации, при които не са избрани членовете от състава на определен колективен конституционно установен орган, минимално необходими, за да функционира той, и при липсата на други, установени изрично, конституционни (законови) механизми за продължаване на дейността на държавния орган. Да се допусне, че такъв защитен механизъм е изключен от духа и разума на Конституцията означава, че се допуска създаването на неконституционна ситуация, тъй като неподчиняването на върховенството на правото (на установените за всички еднакви, общи правила) от държавен орган, овластен с конститутивна компетентност, е делегитимиране на установения демократичен държавен ред“.

Щом като разрешението, според което в периода до избиране на приемници председателят и останалите членове на Сметната палата с изтекъл мандат продължават да изпълняват правомощията си, е предназначено да гарантира непрекъсваемост в изпълнението на възложените публични функции, то в този период действат всички гаранции за обективно, независимо и неподвластно на политически промени осъществяване на тези функции. Такава гаранция представлява изискването за прекратяване на пълномощията на действащия председател на Сметната палата само на някое от предвидените в приложимия закон основания.

Законът за Сметната палата в чл.19, ал. 1 установява основания и процедура за предсрочно прекратяване на пълномощията на председателя, заместник-председателите и членовете на Сметната палата. Изчерпателно изброените в тази разпоредба основания са свързани с: обективна невъзможност за изпълнение на задълженията (т. 2 и 5); изразена воля от председателя на Сметната палата за прекратяване на неговите пълномощия (т. 1) и обстоятелства, които внасят дисбаланс в заложената схема на разделение на властите, респ. преграждат обективното и безпристрастно изпълнение на възложените функции в обществен интерес (т. 3 и 4). Прегледът на очертаните основания, нито едно от които не е посочено в обсъжданото решение на Народното събрание, показва, че в основата им стоят обективни факти или изразена воля, като никое от тях не предпоставя освобождаване на действащия председател на Сметната палата изцяло по съображения, свързани с политически мотивирана целесъобразност.

Ведно с конституционните принципи и ценности предвидените в закона прекратителни основания формират правната рамка, в която трябва да се вмести свободата на Народното събрание да взема решения за прекратяване на пълномощията на председателя на Сметната палата. Концепцията за лимитирана дискреция на всеки, на когото суверенът е възложил упражняването на държавната власт, включително на парламента, не противоречи на демокрацията и на принципа на правовата държава в едно демократично общество под върховенството на правото.

Трайно установена в практиката на Конституционния съд е позицията, че принципът на правовата държава детерминира и пряко засяга упражняването на публичната власт от всички държавни органи, включително и от законодателя, при осъществяването на неговата дейност, в т.ч. и с оглед решенията, които взема (Решение №10/2009 г. по к.д. №12/2009 г.). Преценката за съответствие на оспорения акт на Народното събрание с принципа на правовата държава не може да бъде ограничена единствено до съобразяването му с Конституцията, като се пренебрегне съответствието му с цялостната правна рамка (Решение №9/2016 г. по к.д. №8/2016 г., Решение №8/2022 г. по к.д. №4/2022 г.). Ето защо обвързването на представителното учреждение от предвидените в действащото законодателство основания за прекратяване на пълномощията на председателя на Сметната палата гарантира съдържателна страна  на мандата като елемент от правовата държава. Всеки акт, с който се преустановяват пълномощията извън законоустановените основания, е равнозначен на произвол при осъществяване на власт.

В оспореното решение на Народното събрание като правно основание са посочени два текста от Конституцията. Разпоредбата на чл. 84, т. 8 от Конституцията дава право на Народното събрание да избира и да освобождава ръководители на институции, определени в закон, което означава, че за да бъде съобразено с Конституцията, решението трябва да се позове изрично и на специален закон, който му дава право да освободи председателя на Сметната палата. Второто цитирано в спорното решение на Народното събрание правно основание, а именно чл. 86, ал. 1 от Конституцията, дава право на Народното събрание да взема решения, но те не могат да бъдат произволни, а трябва да бъдат приети в изпълнение на законоустановена процедура и при законово установени критерии в съответствие с конституционните принципи.

Анализът на мотивите на решението на Народното събрание не дава възможност да се изведе което и да било от предвидените в закона прекратителни основания. Фактите, обусловили решението за прекратяване на пълномощията на председателя на Сметната палата, са изложени в хода на обсъждане на проекта на решение в пленарно заседание от 20.01.2023 г. Обобщено те са: изтичане на мандата на председателя на Сметната палата; неупражняване на достатъчен контрол върху финансирането на политическите партии; засекретяване на данни, съдържащи се в одитен доклад на „Монтажи“ ЕАД; неспазване на срока за внасяне на окончателен доклад за извършен одит от Сметната палата, фиксиран в Решение на Народното събрание във връзка с разискване по питането на народните представители Стоян Таслаков и Никола Димитров относно състоянието на „Български пощи“ ЕАД.

Нито един от изтъкнатите мотиви не представлява валидно правно основание за освобождаване от длъжност на председателя на Сметната палата, което е нарушение на принципа на правовата държава. Обстоятелството, че мандатът на председателя е изтекъл, предполага провеждане на публична процедура по избиране на нов председател (чл. 17, ал. 4 ЗСмП) като гаранция за конституционно предвидената самостоятелност на Сметната палата спрямо политическото мнозинство в Народното събрание. В случая такава публична процедура, която зависи изцяло от Народното събрание, не е проведена. Изложените в хода на дебатите в пленарната зала съображения за приемане на атакуваното решение не сочат на фактическия състав на нито едно от предвидените в чл. 19, ал. 1 ЗСмП основания за прекратяване пълномощията на действащия председател на Сметната палата. Оспореното решение на Народното събрание се позовава и на разпоредбата на чл. 19, ал. 2 ЗСмП, която не съдържа основание за освобождаване от длъжност на председателя на Сметната палата, а урежда последиците от неговото освобождаване по начин, който да обезпечи непрекъснатостта на функциониране на органа. На основание на този законов текст Народното събрание е възложило упражняването на длъжността на председателя на заместник-председател, чийто мандат също е изтекъл.

В съвременните демократични системи гарантирането на демократичната легитимност и предотвратяването на концентрацията на власт в управлението на държавата трябва да се осъществява по начин, който едновременно зачита демократичните правила и ценности и утвърждава върховенството на правото.

Конституционният съд намира, че изложените съображения дават основание оспореното решение да бъде обявено за противоконституционно, като несъответстващо на чл. 4, ал. 1 от Конституцията, поради което не разглежда другите основания за противоконституционност, представени в искането на народните представители (в този смисъл Решение №6/1997 г. по к.д. №32/1996 г., Решение №17/1997 г. по к.д. №10/1997 г., Решение №22/1998 г. по к.д. №18/1998 г., Решение №3/2012 г. по к.д. №12/2011 г., Решение №15/2020 г. по к.д. №4/2020 г.).

         С оглед на изложеното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, Конституционният съд

Р Е Ш И:

Обявява за противоконституционно Решението на Народното събрание за освобождаване на председателя на Сметната палата от 20.01.2023 г. (обн. ДВ, бр. 8 от 2023 г.).

 

Председател:

                                                                                         Павлина Панова