ОСОБЕНО МНЕНИЕ на съдиите Милчо Костов и Александър Арабаджиев по конституционно дело №6 от 1997 г.
Настоящото изложение съдържа съображенията, поради които сме подписали решение №12 от 25 септември 1997 г. по к.д. - 6/1997 г. с особено мнение.
Намираме, че както действащият чл. 50, ал.1 и 2 от Закона за пенсиите (ЗП), така и предходните редакции на тази разпоредба, не противоречат на Конституцията.
1. Предмет на искането е предвиденото в чл.50, ал.1 и 2 ЗП намаляване на пенсиите извън тези, които са отпуснати въз основа на загубена трудоспособност. Доколкото основният вид пенсия - за изслужено време и старост - също има в основата си предполагаемата изгубена работоспособност (поради старост), тя не се обхваща от изключенията по ал.3 и 4. Именно за нея се отнася оспореното правило, според което се "ограничава или отнема - по израза на искането - правото на пенсия в случаите, когато пенсионерите получават доходи от трудова дейност".
2. За да се определи, дали това действие на закона противоречи на Конституцията, е необходимо да се изследват, от една страна, евентуалните съображения за неговото установяване и, от друга страна, характерът на конституционното право по чл.51, ал.1 от Конституцията, върху което се изграждат основанията на искането.
Тъй като се касае за траен законодателен подход, преутвърден и през 1994 г., т.е. и при действието на Конституцията от 1991 г., изводи за неговите основания могат да бъдат направени чрез характеристиката на действащата в страната осигурителна система.
3. Тази система обхваща редица осигурителни рискове: болест, злополука, майчинство, инвалидност, старост и смърт (срв. чл.146 КТ от 1951г.). Пенсионното осигуряване, респ. пенсията за изслужено време и старост, е само един от елементите на тази система, което се отнася и за самия Закон за пенсиите (срв. и чл.2 от Закона за фонд "Обществено осигуряване"). Чрез тази система се дава издръжка на лицата, които поради обективни причини не могат да работят. Извършваните по нея осигурителни плащания заместват трудовото възнаграждение при болест, злополука, майчинство, инвалидност, старост, смърт. Тя се характеризира със своята задължителност (чл.145, ал.1 КТ от 1951 г.).
4. Като задължителна действащата система на държавно обществено осигуряване, част от която е и Законът за пенсиите, респ. неговият чл.50, дори и в настоящата ситуация на (относителна) неразвитост на законодателната уредба съществува паралелно с други форми на предимно доброволно пенсионно осигуряване. Такива са т.нар. професионални фондове, какъвто е съществуващият у нас учителски пенсионен фонд (вж. г 3, т.10 от Преходните и заключителните разпоредби на Закона за бюджета на фонд "Обществено осигуряване", ДВ, бр.55 от 1997 г.), и доброволните пенсионни фондове от категорията на конституираните като заинтересувани страни по делото.
Същностна характеристика на тази система е централизираният начин, по който се набират и използват средствата за обществено осигуряване - чрез фонд "Обществено осигуряване" (срв. чл.3-5 от Закона за фонд "Обществено осигуряване"). Основен източник на средствата за текущо изплащане на пенсиите са осигурителните вноски, които се правят за сметка на понастоящем (т.е. сега) работещите - от техните работодатели или лично. В този смисъл получаваната в настоящия момент пенсия не е функция от капитал, набран по индивидуална партида на пенсионера. Изплащането на пенсията се явява (и оказва) несвързано пряко с личния принос към общественото осигуряване, което, макар и да се осъществява чрез фонд "Обществено осигуряване", не функционира като същински фонд. Именно действащата система за набиране на средствата във фонд "Обществено осигуряване" и за тяхното изразходване се имат предвид в някои становища по делото, в които тя е квалифицирана като "разходно-покривна", а не като "капиталово-покривна".
5. Тук още веднъж, т.е. в допълнение на казаното в т.3 по-горе е необходимо да подчертаем, че става дума за система на пенсионно осигуряване, която е изградена на принципа на инвалидизирането, а не на принципа на застраховането. Затова получилият пенсия за изслужено време и старост поначало няма право да работи (с изключенията, които законът е допуснал в ал.3 и 4 по социални съображения, които обаче не променят, а потвърждават посочения принцип). Това ясно личи от законодателната уредба: пенсията се отпуска само ако получилият право на пенсия е освободен от работа.
Ако системата на пенсионно осигуряване у нас се основе на принципа на застраховането, тогава пенсията за изслужено време и старост ще бъде отпускана на всеки, който е придобил необходимия трудов стаж и е достигнал законоустановената възраст, без да е необходимо да напусне работа. При настъпване на "падежа" (възрастта) възниква правото на пенсия и то се реализира от всеки независимо от това дали продължава да работи. Пенсията в този случай се получава заедно с трудовото възнаграждение, без законът да въвежда ограничения.
6. Като вид обществено осигуряване, пенсионното осигуряване се обхваща от конституционната защита, гарантирана от разпоредбата на чл.51, ал.1 от Конституцията, според която гражданите имат право на обществено осигуряване. По смисъла на искането и съобразно приетото в решението на Конституционния съд именно това право се явява накърнено от разпоредбата на чл.50, ал.1 и 2 ЗП, която предвижда при определени условия намаляване - до степен на пълния й размер - на получаваната пенсия.
7. Противно на приетото в решението на съда намираме за необходимо на първо място да отбележим, че последиците, които произтичат от приложението на чл.50, ал.1 и 2 ЗП, не въздействат пряко на конституционното право по чл.51, ал.1. Това право, установено в глава втора на Конституцията с оглед на заявения в преамбюла й ангажимент от страна на конституционния законодател (за създаване на "социална държава"), е социално право. За да бъде реализирано, е необходимо определено поведение от страна на държавата и поради това спада към категорията на т.нар. "позитивни" права (за разлика от традиционните либерални права като тези по чл.37 и чл.39 например, които са типични "негативни" права, защото, за да бъдат пълноценно упражнявани, държавата е задължена да се въздържа от въздействие).
За да бъде реализирано правото по чл.51, ал.1 като индивидуално право, е необходимо следователно да се създаде система за обществено осигуряване, каквато е и действащата система за държавно обществено осигуряване.
8. Като установява правото на обществено осигуряване, чл.51 от Конституцията не предпоставя нито определена система за осъществяването му, нито гарантира определена степен на осигуряване чрез количествени критерии. Във всеки случай е необходимо да се подчертае, че конституционното право по чл.51, ал.1, от една страна, и правото на пенсия (включително в определен размер), от друга страна, са от различен порядък и се реализират (и изпълняват) по различен начин.
От това произтича изводът, че действието на чл.50, ал.1 и 2 ЗП, изразяващо се в намаляване на пенсията (до степен на пълния й размер), не е равнозначно на накърняване (ограничаване) на конституционното право по чл.51, ал.1. В този смисъл то не съставлява ограничаване на упражняването на разглежданото конституционно право по смисъла на чл.57, ал.3 от Конституцията.
9. Всъщност от приложението на чл.50, ал.1 и 2 ЗП не произтича отнемане или ограничаване и на самото право на пенсия, придобито при условията на Закона за пенсиите. Самото намаляване става сега по реда, предвиден в чл.120 ППЗП и се извършва чрез удръжки от възнаграждението за съответната дейност. Правото на пенсия обаче не се прекратява по силата на обстоятелството, че пенсионерът извършва тази дейност.
Все пак чл.50, ал.1 и 2 ЗП е предназначен да въздейства върху размера на пенсията и се налага да се определи конституционноправната относимост на създадения проблем. Предвид на отбелязаното по-горе в т.3 и 5 е необходимо за пореден път да се отбележи, че пенсионното плащане е поставено в зависимост от намалената поради навършване на определена възраст (старост) работоспособност. Като вид социално плащане пенсията замества възнаграждението за работа. Неговото получаване се предпоставя от (предполагаемата) обективна невъзможност да се получават доходи от трудова дейност.
10. Чрез чл.50, ал.1 и 2 ЗП следователно се въздейства върху размера на даденото социално плащане, като този размер се намалява (ограничава), щом като съответният пенсионер е в състояние да упражнява дейност, която му осигурява доходи. Тази последица пряко произтича от принципите на действащата система, част от която е и оспорената разпоредба, включващи взаимност на осигуряването и неговата задължителност, както и взаимопомощ и социална солидарност между осигурените лица.
От този подход към тълкуването на чл.50, ал.1 и 2 ЗП следва, че разпоредбата не може да бъде разглеждана изолирано, а като част от една действаща социално-осигурителна система. Такъв трябва да бъде подходът и при преценката на конституционосъобразността на тази разпоредба.
Разбира се, в компетентността на Конституционния съд би била преценката дали конкретно законодателно разрешение нарушава даден конституционен принцип или основно конституционно право. В компетентността на съда влиза и преценката дали това разрешение, изразяващо се, както е в случая, в ограничение, не се оказва явно лишено от разумно основание.
Предвид на посоченото по-горе относно характера и съдържанието на конституционното право по чл.51, ал.1, от една страна, и съображенията, на които се основава чл.50, ал.1 и 2 ЗП като част от действащата система за пенсионно осигуряване, от друга страна, намираме, че тази разпоредба не е противоконституционна.
11. Не се разкриват основания за противоконституционност и с оглед на другите съображения, развити в искането.
Не съществува пряка зависимост между разгледаното конституционно право и правото на труд (чл.16 и чл.48, ал.1) в смисъл, че упражняването на което и да е от тях не е поставено в зависимост от упражняването (респ. неупражняването) на другото. Още повече че отбелязаното по-горе относно характера и съдържанието на социалните и икономическите права в по-голяма степен се отнася за правото на труд. То е непротивопоставимо пряко на държавата, но липсата на условия за неговото осъществяване поставя (и създава) сериозни социални проблеми, чието предотвратяване се постига чрез създаване на такива условия (вж. чл.48, ал.1, изр.2 от Конституцията).
Съществува обаче пряка връзка между индивидуалната способност (и възможност) да се полага труд и конкретна лична нужда от социални плащания. Двете са функционално обусловени и по смисъла и логиката на общественото (и по-специално пенсионното) осигуряване необходимостта от социално плащане (респ. от пенсия) се поражда, когато възникне невъзможността за дадено лице да се издържа чрез доходи от труд.
От друга страна, чрез една система за пенсионно осигуряване се въздейства - преди всичко чрез условията за пенсиониране (възраст, размер на пенсията и др.) - върху пазара на труда: както от гледна точка на обхвата (съобразно възрастта) на участниците в него, така и от гледна точка на цената на работната сила.
Тъй като задължения за държавата произтичат и от чл.48, ал.1, и от чл.51, ал.1 от Конституцията, трябва да й се признае правото да регулира законодателно разглежданите социални явления и процеси. Именно в рамките на тази "регулативна" компетентност на държавата е да определя условията за пенсиониране и условията за получаване в пълен размер на придобитата вече пенсия.
12. В този смисъл е неприемливо и разбирането за "неотменимост" на едно вече придобито право по смисъла на чл.57, ал.1 от Конституцията, тъй като значението на оспореното законодателно разрешение се проявява в друг контекст.
Доколкото условията за получаване на пенсия не поставят пенсионното плащане в зависимост от директен личен принос, а понякога той поначало е изключен (период на майчинство, военна служба и др.п.), трудно може да се говори за "придобито" ("спечелено") право.
13. От изложеното е ясно, че оспорената разпоредба действа по определени съображения и на определени основания, които (основания) третират еднакво всички лица, попадащи в категорията "пенсионери, които упражняват дейност, нормативно определена като основание за осигуряване". В рамките на тази категория законът се прилага еднакво за всички и не е предвиден различен подход в зависимост от някой от социалните признаци, изброени в чл.6, ал.2 от Конституцията, за недопускане ограничения на правата или предоставяне на привилегии. Не съставлява такова различие в подхода и възприетият в чл.50, ал.1 и 2 ЗП критерий, с оглед на който се намалява размерът на получаваната пенсия, защото това е един максимално обективен и еднакво важим за всички (неказуистичен) критерий, чрез който размерът на социалното плащане се съобразява с нуждата от него. Ето защо той не може да бъде квалифициран като израз (проявление) на признака "имуществено състояние" по смисъла на чл.6, ал.2. Нито може да се поддържа, че води до последици, които са неприемливи от гледна точка на установения в тази конституционна разпоредба принцип.
Това се отнася и до другия довод, направен на същото основание, предвид на възможността да се получат доходи от други дейности или от имоти, без получаването на такива доходи да влияе на размера на пенсията. Член 50, ал.1 и 2 ЗП действа изцяло в контекста на съответната система за пенсионно осигуряване и поради това в хипотезиса на тази норма се визират дейности, които са нормативно определени като основания за осигуряване. Извън тях могат хипотетично да съществуват и други дейности, от които да се получават доходи, както и да се получават доходи от упражняването на редица права (вкл. на собственост). Едни и същи лица могат да попаднат едновременно и в двете категории и тази възможност красноречиво показва, че оспореното разрешение не е в противоречие с чл.6, ал.2 от Конституцията. Фактическите обстоятелства на двете хипотези са различни, а съображенията, поради които законодателят е придал релевантност на определени обстоятелства, за да "управлява" размера на социалното плащане, вече изложени по-горе, не противоречат на Конституцията.
По тези съображения намираме, че чл.50, ал.1 и 2 ЗП не противоречи на Конституцията и че искането подлежи на отхвърляне.