Вид на акта
особено мнение и становище по решение
Дата
19-06-1995 г.
Към дело


Становище на съдията Пенчо Пенев

I. По мотивите на решението относно възстановяване действието на старите текстове на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи на мястото на обявените за противоконституционни

В решението се приема, че "в случаите, когато се обяви за противоконституционен параграф, изменящ съществуваща разпоредба, същата продължава да действа от влизане в сила на решението на Конституционния съд, от който момент параграфът не се прилага". Това било така, защото "се атакуват не членове на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗСПЗЗ), а параграфи на Закона за неговото изменение и допълнение".

Според мотивите на решението, поради това, че са атакувани параграфи за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи, а не членове на самия закон, след обявяването им за противоконституционни възобновяват действието си предишните неизменени текстове на закона. Създава се една изкуствена конструкция, целяща да подчертае разликата между параграфа, с който се изменя закона и самия закон, респ. негов текст. Излиза, че може да бъде атакуван като противоконституционен параграф за изменение, без да се атакува самия текст като текст от закона.

Параграфите на Закона за изменение и допълнение на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи (ЗИДЗСПЗЗ) са само правно-техническо средство за извършване на промяна в закона. Сами по себе си, извън материалноправното съдържание на промяната, те не могат да представляват годен обект на искане за обявяване на противоконституционност. (Изключението е само ако са нищожни, например, ако са приети без необходимия кворум или мнозинство, нещо, което в случая не се твърди.) Искането за обявяването на противоконституционност по необходимост е насочено винаги към изменената законова норма, а не към правно-техническото средство - параграфа, чрез която тя се въвежда. С влизането в сила на ЗИДЗСПЗЗ приетите изменени разпоредби се инкорпорират в самия закон и друго освен тях самите не може да бъде атакувано като противоконституционно. Само така може да се схваща искането на групата народни представители, защото другото е абсурд. Наистина формално се атакуват параграфи, но исканият резултат е обявяване на противоконституционност на влезли в сила законови разпоредби.

Това е същността. Юридически несъстоятелен е изводът, че действието на решението на Конституционния съд ще бъде различно в зависимост от това, дали са атакувани параграфи, с които се въвеждат изменения, или се атакуват изменените текстове, инкорпорирани в закона след влизането в сила на ЗИДЗСПЗЗ. Според мотивите на решението на съда трябва да се приеме, че при успешна атака на параграф за изменение на законов текст, ефектът ще бъде възстановяване на стария текст, а ако се атакува инкорпорирания изменен текст като неразделна част от закона, такъв ефект няма да има. Но къде е разликата в хипотезите по същество при положение, както се каза, че ЗИДЗСПЗЗ е влязъл в сила, а измененията, въведени с неговите параграфи, са станали неразделна част от закона?

Юридически сериозно може да се постави единствено въпросът, какво е действието на решението на Конституционния съд, когато той обяви за противоконституционна една изменена законова разпоредба. За да отговорим на него, трябва да видим най-напред каква е юридическата същност на такова изменение. За да бъде прието изменение на една норма, необходимо е да е налице колективно волеизявление на законодателния орган, което трябва да съдържа: 1) отрицанието (отмяната) на дотогава съществуващата редакция на нормата и 2) приемането на нова редакция. Обект на атака пред Конституционния съд може да бъде само втората част от това комплексно волеизявление - атакува се като противоконституционно съдържанието на новата редакция на текста. Конституционният съд не може да прави съпоставки между стария и новия текст, между старата и новата редакция, и да определя коя е конституционосъобразна и коя не е, или пък коя от тях е по-конституционосъобразна. Единственият възможен предмет на конституционното дело е дали новата редакция (изменението) е конституционосъобразна или не. Ако Конституционният съд намери основание за противоконституционност, той я обявява с решението си. Ефектът на това обявяване съгласно чл.151, ал.2 е, че от влизане в сила на решението текстът, обявен за противоконституционен, не се прилага - не че се отменя, не че престава да съществува, а че не се прилага. Разликата не е само смислово-филологическа, разликата е юридически съществена.

Нека си представим следната хипотеза. Законов текст е обявен за противоконституционен поради противоречие със забранителна конституционна разпоредба, или защото е в противоречие със сключен и ратифициран от България международен договор. Впоследствие чрез изменение на Конституцията тази нейна забранителна разпоредба е отменена, респ. сключеният от България международен договор е прекратил действието си поради изтичане на срок, денонсиране, или друга причина. Нужно ли е Народното събрание отново да приема разпоредбата, чието действие е било спряно? Нормата не е действала досега по силата на решението на Конституционния съд. Действието й ще се прояви, когато пречката отпадне. Друг е въпросът дали в този случай не трябва Конституционният съд да се произнесе с решение за конституционосъобразността на същата норма при новата ситуация. При всички случаи обаче е абсурдна тезата Народното събрание да приема същата норма отново. Защото е безсмислица да се приема нещо, което веднъж е прието и не е отменено формално юридически.

Примерът бе даден като илюстрация на тезата, която възприемам, а именно, че с решението на Конституционния съд обявената за противоконституционна норма не се превръща в правно "нищо". Друго тълкуване на ясния текст на чл.151, ал.2 не може да се направи. Разбира се възниква големият въпрос за последиците от спиране на действието на противоконституционната норма вследствие решението на съда. Съгласно със законодателната компетентност, уредена в Конституцията, решаването на този въпрос е изцяло във властта на Народното събрание. То може да избере няколко възможни модела на поведение: 1) Максимално бързо да отмени обявената за противоконституционна разпоредба и да я замени с нова; 2) Да отложи за известно време приемането на нова уредба, когато счете, че появилата се празнота в регулирането няма да се отрази съществено на регулираните обществени отношения; 3) Да отмени обявената за противоконституционна разпоредба и да възстанови действието на предишната (тази преди изменението).

Всичко това произтича от изключителната законодателна компетентност на Народното събрание. Никой друг орган освен него не може да разреши възникналия проблем. Анализът на цялостната конституционна уредба на правомощията на Народното събрание и тези на Конституционния съд не дава основание да се приеме, че с решението автоматично се възстановява действието на предходния и по същество отменен текст.

Проблемът надхвърля рамките на предмета на разглеждане по конституционно делої№ї12/95їг. Той е принципен и опира до съотношението на правомощие и компетентност на две основни държавни институции. Разбирам страха на колегите си от това, след решенето на Конституционния съд да не се отвори празнота в регулирането на важни обществени отношения и това да се проточи във времето. Хипотетично такава опасност съществува. Тя обаче не може и не трябва да бъде преодолявана с цената на дописващо Конституцията тълкуване на разпоредбата на чл.151, ал.2 и приписване на последици от решението на Конституционния съд, каквито то не би могло да породи.

Една институция е истински силна и авторитетна, когато категорично не позволява да се навлиза в сферите на нейната компетентност, но и сама не си позволява да прави това по отношение на чужда компетентност.

II. Относно мотивите на решението за обявяване на § 4а, 4б, 4в, 4г, 4д, 4е и 4ж от Закона за собствеността и ползването на земеделските земи за противоконституционни

Мотивите на съда за обявяването на § 4а, 4б, 4в, 4г, 4д, 4е и 4ж за противоконституционни са, че тяхното изменение "не държи сметка за обстоятелството, че с § 4 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи в редакцията му от 1992 г. се прекратява правото на ползване върху земеделски земи, предоставени на граждани по силата на актове на съответните държавни органи".

Според мен не този е решаващият мотив за обявяването на посочените текстове за противоконституционни. Преди всичко самият § 4 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи в редакцията му от 1992 г. е юридически неперфектен. Ако се приеме (каквато е позицията и на Конституционния съд, отразена в други негови решения), че валидно вещно право на ползване не е възникнало за "приобретателите" по посочените постановления, то текстът не би имал предмет, тъй като няма какво да отменя. Ако ли пък се възприеме тезата, че правото на ползване е валидно учредено със съответните актове, то тогава отмяната му с изричен текст би била в очевидно противоречие с чл.17, ал.3 от Конституцията, тъй като се анулират със закон права, които са конституционно защитени.

Мисля, че решаващият аргумент за обявяването на § 4а, 4б, 4в, 4г, 4д, 4е и 4ж за противоконституционни е този, че се прави опит всички случаи да бъдат поставени под общ знаменател, като отношенията между ползуватели и собственици се уреждат еднотипно. По този начин законодателят нарушава един съществен принцип, върху който се гради регулирането на обществените отношения, предмет на ЗСПЗЗ. На същността и конкретното проявление на този принцип няма да се спирам, тъй като това съм сторил в становището си по конституционно дело № 12/93 г., към което препращам. Ще отбележа само, че в различните хипотези на "придобита" за ползване земя по постановление на държавни органи, различно оценим е интересът на собствениците и интересът на ползувателите, които са облагородили или застроили имота. В зависимост от това закрилата, която дава чл.17, ал.3 от Конституцията, трябва да бъде съответна на имуществената стойност на притежаваните или сътворени блага. Тази диференциация не е направена в закона, поради което е създадена опасност от нарушаване на чл.17, ал.3 в редица конкретни случаи. Не могат да бъдат третирани от закона еднакво по режим и правни последици случаите, когато са предадени за ползване пустеещи земи, отдалечени от населени места, без комуникации, и случаите, в които са давани земи за ползване във вилни зони или в непосредствена близост до големи населени места или в курортни територии.

Законодателят, изхождайки от чл.17, ал.3, трябваше да отчете в регулирането тази специфика и да даде съответна защита съобразно величината на конкретния имуществен интерес. Поради тази причина регулирането, дадено в текстовете на § 4а, 4б, 4в, 4г, 4д, 4е и 4ж, принципно противоречи на конституционната разпоредба на чл.17, ал.3.