Вид на акта
особено мнение и становище по решение
Дата
19-09-1995 г.
Към дело


Особено мнение на съдията Александър Арабаджиев

Настоящото особено мнение представлява преди всичко становището ми по определението на Конституционния съд от 18 юли 1995 г. по к.д. № 19/95 г., с което е допуснато за разглеждане по същество искането на главния прокурор на Република България за установяване на противоконституционност на решението на Великото народно събрание за приемане на Основни положения на временен статут на Българската телевизия и Българското радио (ДВ, бр.3 от 1991 г.).

1. В самото определение е отбелязано, че се атакува акт на висшия законодателен орган, приет преди влизане в сила на новата Конституция, но в случая това обстоятелство не поставя пречка за допустимостта на искането.

От този текст, с който се изчерпват съображенията на съда, мотивирали допустимостта на искането, се вижда, че доколкото някакъв въпрос е стоял за разрешаване (и се преодолява), той се състои в допустимостта КС да упражнява контрол за конституционност върху разпоредби от завареното от Конституцията законодателство. (Във връзка с това не взимам отношение по характера на акта на ВНС, който е предмет на делото. Съдържанието му показва, че макар и решение на ВНС, той включва - в по-голямата си част - правни норми.)

Ако с това определение се изоставя досегашната практика на КС - да не приема за разглеждане искания за установяване на притивоконституционност на разпоредби от заварени закони - това изисква по-задълбочена аргументация. Опит за изтъкване на основание за направения радикален завой е направен в решението по същото дело - № 16 от 19 септември 1995 г., - в което се допълват мотивите на определението по допустимостта: "..., за да осигури върховенството на Конституцията". Също в решението освен това е заявен експлицитно фактът, че се изоставя предишната практика на КС.

2. Намирам, че така поставен, проблемът се измества от меродавната конституционна плоскост.

Разрешавайки въпроса за допустимостта на искането, насочено срещу конкретния разглеждан акт на ВНС, КС не е обсъдил разпоредбата на – 6 от Преходните и заключителните разпоредби на Конституцията. Според тази разпоредба до създаването на нова законодателна уредба за Българската национална телевизия (БНТ), Българското национално радио (БНР) и на Българската телеграфна агенция (БТА) Народното събрание осъществява правомощията, които Великото народно събрание по отношение на тези национални институции.

Не е спорно, че правомощията, които ВНС е имало и които конституционният текст възлага на НС, са именно тези по решението от 22 декември 1990 г., с което са приети Основните положения на временен статут на Българската телевизия и на Българското радио (по-нататък актът ще бъде обозначаван като "временен статут").

Това вече веднъж е приемано от КС с Решение № 15 от 28 септември 1993 г. по к.д. № 17/93 г. (срв. РОКС, 1993, с.155 и сл.), в което волята на конституционния законодател при приемането на § 6 е изтълкувана така: "...да създаде - чрез тази преходна разпоредба - на БНТ, БНР и БТА определен статус, съдържанието на който включва и това, че трите институции се поставят под ръководството на Народното събрание".

Ограничавайки се в този момент - само с това позоваване на посоченото решение на КС, е необходимо да се изтъкне, че то констатира едно обективно правно положение относно статуса на националните информационни институции. (Впрочем, определението "национални" в тяхното наименование идва непосредствено от § 6.)

Следователно след влизането в сила на Конституцията институционният статус на БНТ, БНР и БТА произтича от ) 6, от една страна, и от временния статут, приет от ВНС, от друга.

3. С § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията "животът" на временния статут е продължен до създаването на нова законодателна уредба на БНТ, БНР и БТА. Това означава, че самата Конституция толерира временния статут. С норма от Конституцията неговото действие е продължено. При това, изрично е посочено, че на Народното събрание се предоставят правомощията, които ВНС е имало спрямо тези институти, а това са правомощията на този статут, включително и да "наблюдава пряко" (по израза на изр.2 от втория абзац) тяхната дейност.

Щом като норма от Конституцията, независимо че е преходна, придава на един акт на ВНС, независимо че е решение, действие за в бъдеще, това означава, че самата Конституция го приема и признава. Щом като Конституцията го е направила, трябва да се намерят основания, въз основа на които КС може да упражни компетентността си по чл.149, ал.1, т.2.

4. Такива основания няма. На първо място, липсата им произтича пряко от това, че конституционният законодател е продължил действието на временния статут, след като е приел Конституцията, включително и тези нейни разпоредби, които прогласяват и гарантират свободата на изразяване. Естествено възниква въпросът, дали конституционният законодател е допуснал - макар и временно - ограничаване на свободата на изразяване и на правото на информация, както и цензурата върху средствата за масова информация.

Тълкуването на Конституцията показва, че не съществува напрежение между разпоредбата на § 6, от една страна, и разпоредбите на чл.39, ал.1, чл.40, ал.1 и чл.41, ал.1, от друга.

Предназначението на § 6 е и да създаде юридическия статус на БНТ, БНР и БТА, а не да въведе временно ограничаване (рестрикция) на въпросните основни права.

Дезавуирането на § 6 не може да стане не само защото и той съставлява конституционна норма, а защото конституционните норми в тяхната цялост трябва да се схващат като намиращи се в определено единство. Контекстът, в който тази норма е създадена, показва, че чрез нея се постига извеждане на националните електронни медии от прекия надзор на изпълнителната власт. Като временно разрешение, което отразява определена степен (и зрелост) на правнополитическо мислене, то е допустимо само до създаването на нова законодателна уредба. Без това разрешение, т.е. без § 6, от една страна, и временния статут, чието действие § 6 продължава, от друга, БНТ и БНР биха се оказали без какъвто и да е институционен статус. И понеже не подлежи на съмнение техният държавен характер - поне от гледище на собственост - възможността за прякото им администриране би била неограничена.

Именно § 6 като конституционна норма, както и временният статут съдържат гаранции за ограничаване на прякото администриране на националните средства за масова информация.

Такава гаранция е преди всичко конституционният характер на нормата на § 6, от което следва, че при упражняване на правомощията си Народното събрание следва да изхожда от върховенството на Конституцията (чл.5, ал.1 и чл.4, ал.1).

На второ място, самият временен статут, независимо че предоставя редица организационни правомощия на Народното събрание и на съответната негова постоянна комисия, включва редица изисквания към предаванията на БНТ и БНР, които в техния най-общ вид сигурно биха намерили място в една бъдеща законова регламентация, необходимостта от каквато е безусловна. Ето един цитат от абзац 5 на временния статут, който положително би могъл да бъде извлечен от позитивноправната уредба и на други страни: "Българската телевизия и Българското радио трябва да отразяват многообразието на мнения и мирогледи, на политически, научни и художествени възгледи в обществото. В своята дейност те се ръководят от изискването за обективност и безпристрастност, и не бива да служат едностранно на интересите на която и да било партия или обществена сила".

Едва ли е нужно да се обосновава съответствието на това изискване към дейността на въпросните институции с провъзгласените и гарантирани от Конституцията свобода на изразяване на мнение, свобода на средствата за масово осведомяване (респективно забрана за цензура) и право на информация. Ето защо не може да се поддържа, че съществува основание да бъде игнориран § 6, който представлява пречка за упражняване на контрол за конституционност върху решението на ВНС, с което е приет временният статут.

5. Че § 6 не може да бъде пренебрегнат, произтича и от ефекта, който едно решение на КС, обявяващо временния статут за противоконституционен, би имало.

Ясно е, че § 6, съответно временният статут, има действие до създаването на нова законодателна уредба в разглежданата област. Подчертано бе, че именно те представляват сегашната правна уредба. Ако тя би престанала да действа по силата на евентуално решение на КС в този смисъл и с ефекта, който чл.151, ал.2, изр.3 му придава, възможността да се реализират основните права, с чиято защита е обосновано искането за установяване на противоконституционността на временния статут, би била силно стеснена. Ясно е, че до приемането на нова позитивноправна уредба, която принципно да институционализира по друг начин двете медии, най-удачно е именно националната легислатура да ги "наблюдава" (по израза на временния статут), защото сама тя е представително тяло, което е по дефиниция плуралистично и има функцията да бъде национален форум за обществена дискусия.

Обратното, т.е. премахването на тази функция на Народното събрание, би било само по себе си един противоконституционен резултат.

Конституционният съд не може да допусне този резултат.

От друга страна, Конституцията (и Законът за Конституционния съд) не предоставят на КС механизми, чрез които да задължи парламента да приеме необходимата нова законодателна уредба на БНТ и БНР. Както в § 6, така и в други преходни, а и основни разпоредби на Конституцията се съдържа една нормотворческа задача за парламента. В редица случаи тази задача е обвързана с определен срок. В повечето случаи парламентът не я е изпълнил. Такъв е и случаят по § 6. При определени обстоятелства някои законодателства допускат КС да констатира, че даден нормотворчески орган не е изпълнил своята нормотворческа задача (срв. напр. § 49 от унгарския Закон за Конституционния съд) и по този начин е предизвикал противоконституционна ситуация. В такъв случай КС може да покани (както е в унгарския пример) или да задължи съответния орган да изпълни задачата си.

Очевидно е, че това Конституционният съд на Република България може да направи само по един начин: като отклони искането като недопустимо и същевременно отправи към Народното събрание категорично послание за необходимостта от приемане на нова законодателна уредба в съгласие с конституционната повеля на § 6, която да освободи законодателния орган от задължението за директно администриране и ще очертае границите на държавна намеса по отношение на националните медии (доколкото те останат държавни) в съответствие със значението, което те имат на конституиращи фактори за демократичния процес.

Намирам, че това е съобразеното с Конституцията разрешение за Конституционния съд.