Вид на акта
особено мнение и становище по решение
Дата
01-11-1994 г.
Към дело


Особено мнение на съдията Тодор Тодоров

Постановеното решение по к. д. № 12/94 г. е процесуално недопустимо и неправилно.

I. Решението е процесуално недопустимо

Решението е процесуално недопустимо, тъй като съдът е подменил предмета на делото.

Предявеното от главния прокурор на Република България искане от 24.08.1994 г. (озаглавено "Предложение") съдържа редица неточности от редакционен характер и несъответствие между обстоятелствата, върху които се основава и петитумът. В обстоятелствената част на искането се обсъжда редакцията на разпоредбите на чл. 13, ал. 6, т. 3 и алинеи 5 и 12 от същия член на ЗДОД. В петитума обаче изрично и достатъчно ясно се формулира искането "Конституционният съд да се произнесе по конституционността на посочените разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Закона за данък общ доход (обн., ДВ, бр. 38/1994 г.)" (курсивът тук и навсякъде в текста от мен - Т.Т.).

С определението си от 20.09.1994 г. Конституционният съд в друг състав дава предпочитание на обстоятелствената част в искането и "Допуска за разглеждане искането на главния прокурор за обявяване на противоконституционността на чл. 13, ал. 6, т. 3 и ал. 5 и 12 от Закона за данък общ доход (ДВ., бр. 38/1994 г.)". В самото определение се съдържа вътрешно противоречие. В посочения "Държавен вестник" не е обнародван текстът на чл. 13 ЗДОД, а само § 7 ЗИДЗДОД.

Въпреки че главният прокурор не е възразил срещу така постановеното определение, в постъпилото становище от 04.10.1994 г. на конституирания като страна ССИГ изрично е посочено "разминаване между това, което е поискал главният прокурор и това, което Конституционният съд е допуснал за разглеждане". Искането очевидно е основано върху приложеното предложение на ССИГ от 18.07.1994 г., с което се предлага на главния прокурор да сезира Конституционния съд. В предложението на ССИГ ясно са посочени като противоконституционни разпоредбите на § 7 ЗИДЗДОД.

Посоченото в становището на ССИГ "разминаване" между искането на главния прокурор и определението на съда се дължи, на първо място, на недостатъците в самото искане. Съдът обаче разполага с процесуалната възможност да поиска отстраняване на тези недостатъци. Несъответствието между обстоятелствена част и петитум в искането е недостатък , отстраняването на който може да стане по искане на съда през цялото производство - чл. 19, ал. 3 ПОДКС. Съдът следваше да стори това, като преразгледа определението си от 20.09.1994 г. и поиска от главния прокурор отстраняване на недостатъците на искането. Достатъчно основание за това му дава становището на конституирания като страна ССИГ.

Съдът не се възползва от тази възможност и остави в сила определението си от 20.09.1994 г. Вместо точно да установи предмета на делото, съдът го подмени. В определението си за допускане, съответно в решението, Конституционният съд разглежда единствено конституционносъобразността на нормите на ЗДОД. Съдът пренебрегва нормите на Закона за изменение и допълнение на ЗДОД (ЗИДЗДОД), които са обнародвани в цитирания както в искането, така и в определението и в самото решение брой на "Държавен вестник". В този брой липсват нормите на ЗДОД. Там са обнародвани само нормите на ЗИДЗДОД. Става дума за две различни категории норми. Това различие е с важно практическо значение.

Ако съдът беше допуснал за разглеждане и евентуално обявил за противоконституционни нормите за изменение и допълнение на ЗДОД, практическите последици щяха да се изразят в запазване действието на предишната редакция на чл. 13 ЗДОД. В този случай от облагаемата сума се приспадат не само акциите, закупени от държавни и общински акционерни дружества, но и акциите и дяловете, закупени от частни търговски дружества. Освен това от данъчното облекчение по старата редакция на чл. 13 ЗДОД се ползват не само едноличните търговци, но и другите субекти на данъчно облагане по ЗДОД.

Като е допуснал разглеждане на искането за противоконституционност на новата редакция на чл. 13, ал. 6, т. 3 и ал. 5 и 12 ЗДОД, съдът е разкрил възможност при евентуално обявяване на тяхната противоконституционност да изключи прилагането им (чл. 151, ал. 2 от Конституцията и чл. 22, ал. 2 ЗКС), но без да възстанови действието на старата редакция на чл. 13 ЗДОД. В този случай всички субекти на данъчно облагане по ЗДОД щяха да бъдат лишени от уредените в тук посочените разпоредби облекчения.

Без значение е обстоятелството, че при отхвърляне на искането в двата случая последиците са едни и същи. При постановяването на определението за допускане съдът не знае и не би могъл да знае дали ще уважи или отхвърли искането.

Поради изложените съображения поддържам, че съдът следваше да отмени определението си от 20.09.1994 г. и да постанови друго, с което да допусне разглеждане на конституционносъобразността на съответните норми в разпоредбата на § 7 ЗИДЗДОД. Като не стори това, Конституционният съд се произнесе по искане, с което не е сезиран. Той наруши нормата на чл. 22, ал. 1 ЗКС, която предвижда че "С решението си съдът се произнася само по направеното искане" и постанови процесуално недопустимо решение.

II. Решението е неправилно

Независимо от процесуалната недопустимост решението, с което се "отхвърля искането на главния прокурор за обявяване на противоконституционността на чл. 13, ал. 6, т. 3 и ал. 5 и 12 от Закона за данък общ доход (ДВ, бр. 38/1994 г.)" е неправилно.

1. Разпоредбата на чл. 13, ал. 6, т. 3 ЗДОД след последното изменение предвижда, че "От облагаемия доход на лицата по предходната алинея (а това са само едноличните търговци - б.м. Т.Т.) се приспадат следните облекчения:...

т.3. закупените държавни и общински облигации, акции на държавни и общински предприятия и държавни съкровищни бонове". По този начин се изключват от облекченията средствата, вложени за закупуване на дялови участия и акции от частни търговски дружества - възможност, предвидена в предишната редакция на чл. 13 ЗДОД. От стенограмата на 355-ото заседание на НС от 06.04.1994 г. е видно, че мотивите за изключване на акциите на частни търговски дружества от кръга на облекченията са свързани със съмнителното от гледна точка на обществения интерес поведение на отделни частни акционерни дружества на българския пазар и стремежа да се стимулира приватизацията. Измененията в ЗДОД обаче засягат всички частни акционерни дружества и отклоняват потока от инвестиции от частния бизнес в полза на държавните дружества. Според искането на главния прокурор това стесняване на кръга на данъчните облекчения противоречи на чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България, тъй като създава привилегирован режим за държавните акционерни дружества. В този смисъл е и становището на ССИГ.

В мотивите към решението си Конституционният съд приема, че "Народното събрание се е ръководило от принципите за целесъобразност и законова защита на обществения интерес в рамките на своите конституционни правомощия при определяне на данъците...определянето на данъчните облекчения и утежнения е предоставено на преценката на Народното събрание".

Въпросът за данъчните облекчения по чл. 60, ал. 2 от Конституцията на Република България се третира в решението като въпрос на целесъобразност - един възглед, поначало правилен. Прилагането на принципа на целесъобразността обаче не е неограничено. Целесъобразността е поверена на закона, но границите на целесъобразността се определят от Конституцията. Народното събрание, както всеки друг държавен орган, е подчинено на Конституцията и е длъжно да я спазва. Като предоставя на закона уреждането на данъчните облекчения и утежнения, разпоредбата на чл. 60, ал. 2 от Конституцията не освобождава законодателя от задължението да спазва конституционните принципи. Законодателната целесъобразност винаги е подчинена на конституционните принципи. При упражняване на своите законодателни правомощия, Народното събрание е ограничено в своята преценка за целесъобразност от конституционните принципи и не може да се отклонява от тях. Следователно в правомощията на Конституционния съд е правото и задължението да прецени дали законодателната целесъобразност нарушава конституционни принципи и да се произнесе по този въпрос. В противен случай зад завесата на целесъобразността могат да се приемат актове, които обезсмислят установените конституционни принципи.

Такъв е случаят с разпоредбата на чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България. Изискването за "еднакви правни условия за стопанска дейност" за гражданите и юридическите лица е основен конституционен принцип, който не може да бъде нарушаван "по целесъобразност" с данъчен закон. Недопустимо е чрез данъчното законодателство да се създават различни правни условия за стопанските субекти според характера на собствеността им. В условията на "свободна стопанска инициатива" държавата е равнопоставен с другите правен субект. Изрично в този смисъл в друго решение се е произнесъл и Конституционният съд. В т. 2 от диспозитива на Решение № 19 от 21 декември 1993 г. по к. д. № 11/93 г. се казва: "При упражняване на частната собственост всички правни субекти са равнопоставени. Чл. 19, ал. 2 и 4 се отнасят не само за гражданите и юридическите лица, но и за държавата и общините ". В същото решение Конституционният съд приема, че според вида и предназначението "частна" може да бъде и собствеността на държавата и общините. Частна собственост на държавата по смисъла на това решение ще бъде и собствеността на държавните и общински фирми. По силата на чл. 19, ал. 2 от Конституцията тези дружества трябва да са равнопоставени с частните дружества. Не виждам причини Конституционният съд да изостави това свое принципно становище и да приеме за конституционосъобразно създаването на привилегирован фискален режим за държавните и общински акционерни дружества с изменението в чл. 13 ЗДОД. Такава неравнопоставеност не може да се създава по съображение за целесъобразност. Стълкновението между "целесъобразността" на законодателя и конституционния принцип в чл. 19, ал. 2 от Конституцията следва да се реши в полза на принципа.

2. В този смисъл следва да се реши и въпросът за съотношението между чл. 13, ал. 5 ЗДОД и разпоредбата на чл. 60 от Конституцията. Първоначалният текст на чл. 13, ал. 5 ЗДОД включваше всички субекти на данъчно облагане по ЗДОД. С изменението на този текст привилегировани лица останаха единствено едноличните търговци. Няма данни от стенограмата на НС за мотивите за подобно изменение. Недопустимо е обаче с позоваване на целесъобразността да се нарушава принципът на чл. 60, ал. 1 от Конституцията, съгласно който "Гражданите са длъжни да плащат данъци...съобразно техните доходи и имущество". Този конституционен принцип повелява разпределянето на данъчната тежест да става според финансовите възможности на данъчно задължените субекти. Доходите и имуществото на един едноличен търговец могат да бъдат много по-големи не само от имуществото на лицата със свободни професии, но и от имуществото на някои търговски дружества. Въвеждането на данъчни облекчения само за едноличните търговци не е убедително нито от гледна точка на социална справедливост, нито от гледна точка на правна логика.

Плащането на данъци е основно конституционно задължение на българските граждани. Конституцията допуска облекчаването или утежняването на това задължение по законодателен ред - чл. 60, ал. 2. Това правомощие на законодателя обаче не е произволно. То може да се осъществява само в рамките на възприетите конституционни принципи в материята на данъчното облагане. При тълкуване на чл. 60 от Конституцията съдът е длъжен да установи действителната воля, заложена в текста. Вложената в конституционния текст воля може да се установи точно, като се има предвид и обсъждането при неговото приемане. По този начин могат да се установят границите на целесъобразността, които конституционната норма на чл. 60, ал. 2 предоставя на закона. Според мен тази норма не съдържа конституционни основания за диференцирана законодателна уредба според правно-организационната форма , в която данъчно задълженият субект осъществява дейността си. Първоначалният вариант на разпоредбата, приет на първо четене, е предвиждал, че "Данъчни облекчения и утежнения могат да се установяват със закон за насърчаване или ограничаване на определени дейности , а не в полза или във вреда на физически или юридически лица". Гласуваният на второ четене вариант на разпоредбата е гласял: "Данъчни облекчения и утежнения могат да се установяват със закон само за насърчаване или ограничаване на определени дейности " (вж. стенограмата на 156-ото заседание на ВНС от 18 юни 1991 г.). В този смисъл и с примери за различни видове дейност са и всички изказвания на депутати при обсъждането. Единственото споменато съображение в полза на сегашния текст е "по-стегната редакция". Следователно единствен критерий при създаването на чл. 60, ал. 2 от Конституцията не е правно-организационната форма на отделните субекти на данъчно облагане, а характерът на тяхната дейност . С приетото изменение на чл. 13, ал. 5 ЗДОД този критерий е подменен. Вместо дейността и нейното значение за обществото, като решаващ критерий за предоставяне на данъчни облекчения се използва правно-организационната форма (едноличен търговец). Правото поначало допуска въвеждане на данъчни облекчения за определени категории субекти, например инвалиди, многодетни семейства, но там облекчението е свързано с определени лични предпоставки, а не с правно-организационната форма на субекта. Противно на смисъла на чл. 60, ал. 1 и 2 от Конституцията, с разпоредбата на чл. 13, ал. 5 ЗДОД се създава правен режим, който лишава от данъчни облекчения другите данъчно задължени субекти по ЗДОД, освен едноличните търговци. Това законодателно решение е необосновано и немотивирано, което личи от стенограмата при приемането на изменението. Естествена спекулативна последица от това решение ще бъде регистрирането на еднолични търговци от по-състоятелните данъкоплатци, с цел заплащане на по-ниски данъци и привилегировано участие в приватизацията.

Съображенията на съда, че "е въпрос на законодателна воля отделните групи данъчни субекти да бъдат различно третирани" могат да бъдат приети, само доколкото се отнасят до различията между режима на търговските дружества и режима по ЗДОД. В рамките на последния закон обаче е уредено облагане на граждани. Граждани са и едноличните търговци и чл. 60, ал. 1 от Конституцията важи и за тях. Стесняването на кръга на гражданите, които могат да ползват облекченията по чл. 13 ЗДОД само до едноличните търговци, противоречи на принципа, установен в чл. 60, ал. 1 от Конституцията.

Поради изложените съображения считам, че установеният с чл. 13, ал. 5 и ал. 6, т. 3 ЗДОД данъчен режим противоречи на основни конституционни принципи, съответно чл. 60, ал. 1 и чл. 19, ал. 2 от Конституцията. Неправилно е постановеното в обратния смисъл Решение № 12 от 1 ноември 1994 г. по к.д. № 12/94 г. на Конституционния съд на Република България.