Докладчик
Емилия Друмева
Подател на искането
петдесет и три народни представители от 41-вото Народно събрание

Предмет на искането

установяване на противоконституционност на чл. 1; чл. 3, ал. 2, 3, 4 и 5; чл. 4, ал. 3, 4, 5 и 6; чл. 23, ал. 2; чл. 25, ал. 1, т. 6; чл. 26, ал. 1, т. 3 и 27; чл. 26, ал. 8; чл. 44, ал. 2; чл. 74, ал. 4, т. 1 и 2; чл. 78; чл. 79; чл. 166, ал. 5 и 6; чл. 264, ал. 1; 167; 1; 167; 11; 167; 16; 167; 18; 167; 19 от Изборния кодекс, както и на несъответствие на тези разпоредби с общопризнати норми на международното право и международните договори, по които Република България е страна.

особено мнение и становище по решение:
образуване на дело:
определение по допустимост:
становище на заинтересувана страна:

Решение - 4

Член 1 от Изборния кодекс: Относно условията за избиране на народни представители, президент и вицепрезидент на републиката Конституционният съд отбелязва, че тези условия са ясно уредени в Конституцията – чл. 65, ал. 1, чл. 93, ал. 2 и чл. 94. Поради това Съдът преценява, че включването на “условията за избиране на народни представители, президент и вицепрезидент на републиката” в предмета на регулиране на Изборния кодекс (чл. 1) представлява дописване на Конституцията. Член 3, ал. 2, 3, 4 и 5;Член 4, ал. 3, 4, 5 и 6 и Параграф 1 ИК относно т.нар. уседналост: Упражняването на избирателното право в интерес на обществото може да се очаква само от гражданите по чл. 42, ал. 1 от Конституцията. То предпоставя и връзка/съпричастност на избирателя с конкретната общност, чийто органи на управление се формират чрез неговото гласоподаване на местни или национални избори. Традиционно наличието на такава връзка и съпричастност се осигурява чрез спазването на изискването лицето, което ще избира, да е гражданин на държавата, за чиито органи се произвеждат изборите, респ. да е гражданин на държава-членка на ЕС при избори за Европейски парламент и местни избори. Това изискване обаче не се съдържа в чл. 42, ал. 1 от Конституцията. Конституционният съд прави извода, че няма “дописване” на Конституцията, когато законодателството за местни избори и за избори за членове на ЕП от Република България принципно съдържа изискването лицето да е живяло определено време в населеното място, респ. в държавата-членка на ЕС, за да може ефективно да упражни активното си избирателно право. Конституционният съд заключава, че съдържащото се и в Изборния кодекс изискване лицето да е живяло в населеното място, респ. в държава-членка на ЕС, по принцип не е противоконституционно. То не противоречи принципно и на общо формулираните стандарти за честни и свободни избори, съдържащи се в общопризнати норми на международното право и международни договори, по които Република България е страна. Конституционният съд обаче преценява, че когато законът предвижда прекомерно дълъг срок за такова “живеене”, както е предвидено в чл. 3, ал. 4 и 5 и в § 1, т. 4 и 5 ИК – “12 месеца”, и както е предвидено в чл. 4, ал. 3 и 4 и § 1, т. 3 ИК – “две години”, тогава позитивното изискване към носителя на избирателното право се превръща в ценз, т.е. преграда за неговото упражняване. Конституционният съд преценява такова изискване за “живеене” като прекомерно, защото превръща допустимите и разумни изисквания към носителя на избирателното право в ограничение и ценз и в този смисъл противоречи на чл. 10 от Конституцията. Срокове от “12 месеца” и “2 години” нарушават и конституционния принцип за пропорционалност при поставянето на допустими изисквания към упражняването на основни права, каквото е избирателното право – не е налице сериозно оправдание за наложителност на толкова дълъг период, който да е необходим за упражняването на избирателното право по предназначението му. Член 4, ал. 3, 4, 5 и 6 ИК; относно “гражданство в държава извън Европейския съюз”: Конституционният съд не можа да постигне мнозинство от 7 гласа в подкрепа или против искането, поради което искането в тази му част се отхвърля. Член 23, ал. 2;Член 25, ал. 1, т. 6;Член 26, ал. 1, т. 3 и т. 27 и ал. 8 ИК: 1. Председателят на Централната избирателна комисия се излъчва измежду членовете на ЦИК, т.е. той е в състава й на същото основание, както и другите членове. Председателят на ЦИК не е самостоятелен орган с правомощия; неговите функции са предимно организационни. Това тяхно естество не предопределя, че с назначаването на председателя на ЦИК по предложение на най-голямата парламентарно представена партия или коалиция ще бъдат нарушени конституционни принципи. И още, съвместното упражняване на функциите от председателя и секретаря на ЦИК, както и въведеното ограничение председателят и секретарят да не могат да бъдат от една и съща партия или коалиция от партии поддържат желания баланс. 2. Оспореното основание за предсрочно прекратяване пълномощията на член на ЦИК противоречи на смисъла и принципите на мандатността, като позволява прекратяването да стане въз основа на субективна преценка на политическия субект, номинирал своя кандидат, поради което е противоконституционно. Възможността за отзоваване по всяко време на член на ЦИК от политическата сила, която го е предложила, поставя този член в несигурност и зависимост от партийната централа. Мандатът на член на ЦИК не е от политическата партия, която го е предложила; мандатът му е като член на независим централен орган с отговорни публични функции. Заслужава да се подчертае, че след като членовете на ЦИК веднъж са назначени в състава й, те се откъсват от зависимостта на своите партийни предложители и се превръщат в членове на независим и неутрален централен орган, който е отговорен за цялостното произвеждане на изборите. Без такова “откъсване” ЦИК не може да осъществява възложените й функции. 3. Методическите указания представляват организационни упътвания към избирателните комисии и поради това не могат да подлежат на съдебно обжалване, т.е. не се обхващат от правилото на чл. 120, ал. 2 от Конституцията. За разлика от тях методиката за определянето на резултатите от различните видове избори съдържа правилата за превръщането на избирателските гласове в мандати, респ. избран президент и кметове. Методиката трябва да е създадена и приета в изпълнение и въз основа на кодекса, засяга права и законни интереси, поради което подлежи на обнародване в “Държавен вестник”; подлежи и на съдебно обжалване на основание чл. 120, ал. 2 от Конституцията. От ал. 7 и 8 на чл. 26 ИК би могло да бъде направен изводът, че само посочените в двете алинеи актове на ЦИК подлежат на съдебно обжалване, какъвто извод е направен в мотивите на искането. Такъв извод обаче е неправилен, защото е в противоречие с ясното правило на чл. 120 от Конституцията, ал. 2 за това, че не подлежат на съдебен контрол онези актове, за които необжалваемостта е изрично посочена в закона. Член 44, ал. 2; Член 74, ал. 4, т. 1 и 2;Член 166, ал. 5 и 6 ИК: При действието на Конституцията на Република България гласуването извън страната при избори, провеждани на национално равнище, се е превърнало в традиция, целяща да осигури и на българските граждани извън страната упражняването на активното им избирателно право. Едновременно с това обаче от обстоятелството, че гласоподаването се осъществява в чужда държава, произтичат различия – предизборната кампания е отдалечена, в чуждата държава не се образуват отделни изборни райони и др. Налага се изводът, че упражняването на избирателното право в чужбина по дефиниция протича при специфични условия, които се отразяват като различия в законовата уредба. Различията са в разпоредби по организацията на изборния процес, които разпоредби са предназначени да гарантират спазването на чл. 26, ал. 1 от Конституцията – гражданите на Република България, където и да се намират, имат всички права и задължения по Конституцията. Гласуването с преференции, каквото Изборният кодекс предвижда в страната, на практика не е възможно да се осъществява извън страната, след като кодексът, както и законодателството преди него не предвижда там да се образуват отделни изборни райони. Липсата на отделни изборни райони извън страната обаче не се оспорва. Не се оспорва и уредбата в кодекса за това, как се материализират подадените извън страната гласове. По тълкувателен път Конституционният съд прави извода, че пътят на тези гласове е дотук – само в общата сума гласове, подадени за конкретна партия и коалиция. Във връзка с това Съдът отново констатира неудовлетворителното положение в действащото изборно законодателство, че принципът за превръщането на избирателските гласове в мандати не е в закона, а в методика извън него. Член 78 и чл. 79 ИК: Конституционният съд отчита, че като измерител за изборен успех предвиденият в Изборния кодекс 2% праг надхвърля статуса на неуспял участник, но с принос в демокрацията, тъй като зад себе си той има отчетлив брой граждани, които се идентифицират с програмите, политиките и заявленията на кандидатите в изборите. Така, без да е налице смислено основание, Изборният кодекс третира неравно политическите партии в сравнение с инициативните комитети – съразмерността се оказва изкривена, конституционният принцип за равното избирателно право – нарушен, както е нарушен и европейският принцип за честни избори (чл. 3 от Допълнителния протокол към КЗПЧОС). Член 264, ал. 1 ИК: Конституционният съд заключава, че при осъществяването на Втората поправка на Конституцията (2005 г.), както и при създаването на сега действащия Изборен кодекс законодателят има ясното разбиране, че членовете на ЕП от Република България по същество са народни представители. Това разбиране има опора в Договора за ЕС за това, че ЕП се състои от представители на гражданите на Съюза (чл. 9 и чл. 14, т. 2). След като членовете на ЕП, в т.ч. и тези от Република България са представители на народите на ЕС, Конституционният съд прави извода, че чл. 149, ал. 1, т. 7 от Конституцията има приложимост и относно избора на член на ЕП от Република България, поради което чл. 264 ИК във връзка с такъв избор не е противоконституционен. § 11 ИК: Съдът преценява, че уредбата на § 11 ИК не обезпечава гаранции за личното упражняване на правото на глас и опазването тайната на вота, което е нарушение на принципа за тайното гласуване при избори (чл. 10 от Конституцията). Конституционният съд е наясно, че електронното гласуване е адекватна на съвременните реалности възможност, която разширява и улеснява участието на гражданите в изборите, но само ако ефикасно е гарантирана тайната на вота. За последователното и трайно, а не експериментално въвеждане на електронното гласуване на избори е наложителна стриктна и прецизно синхронизирана правна уредба, чрез която адекватно на конституционните принципи да се реализират избирателните права на гражданите и така изборите да легитимират държавното управление, основаващо се върху вота на избирателите, даден в честно и плуралистично състезание. § 19 ИК: 1. Намаляването броя на общинските съветници под определен праг намалява представителността на органа на местно самоуправление и застрашава принципите на демократичната държава и политическия плурализъм. Колкото по-малко са общинските съветници, толкова по-голяма е вероятността в общинския съвет да попаднат само местните лидери на политическите партии. Така се снижават възможностите за периодична и системна частична промяна на политическия елит с вероятност да се стигне до непроменяемост на състава на местните общински съвети. А това е предпоставка за олигархизиране на системата за местно самоуправление. По изложените съображения Конституционният съд заключава, че намаляването на представителния характер на общинските съвети в големите общини, без да е съпроводено с въвеждане на нова норма на представителност, е нарушение на конституционните принципи на демократичната държава и представителната демокрация (преамбюла, чл. 1, ал. 2 и чл. 2, ал. 1 от Конституцията) и на политическия плурализъм (чл. 11 от Конституцията). 2. т. 4- създаваща чл. 37а и чл. 37б ЗМСМА - оспорените текстове съдържат санкции за поведение, което поведение обаче не е предвидено от закона нито като право, нито като задължение и поради това е налице нарушаване на принципа за правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). След изменението без отговор в закона остава въпросът, какви са съответните права на общинските съветници, избрани като независими кандидати. Аналогия може да бъде направена с “групи”, които съществуват в Народното събрание като “парламентарни групи”. В конституционното право обаче аналогия, от която произтича ограничаване на права, е недопустима. 3. т. 7 - изменение в чл. 39, ал. 1 ЗМСМА- Предвид конституционните принципи, смисъл и предназначение на местното самоуправление (чл. 136, ал. 1, изр. 1 от Конституцията) да осигурява участие на гражданите в управлението на общината, Съдът не намира конституционни основания за ограничаване броя на заместник-кметовете в общината. В общината кметът е изпълнителната власт (чл. 139, ал. 1 от Конституцията). Осъществява я въз основа на закона, актовете на общинския съвет и решенията на населението (чл. 139, ал. 2 от Конституцията). Конституцията обаче не регулира как тази изпълнителна власт се структурира и организира, така както не поставя ограничения в структурата и организацията на изпълнителната власт на национално ниво в лицето на правителството, в т.ч. не ограничава броя на заместник-министър-председателите.