Вид на акта
особено мнение и становище по решение
Дата
04-07-2012 г.
Към дело
16/2011

ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдиите Владислав Славов, Благовест Пунев, Цанка Цанкова, Румен Ненков и Кети Маркова по конституционно дело № 16/2011 г.

Не споделяме позицията на мнозинството съдии за обявяване противоконституционността на разпоредбите на чл. 1, ал. 2, ред 5 и § 5 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса (ЗБНЗОК). Искането е неоснователно по следните съображения:
Основните аргументи за противоконституционност на оспорените текстове от ЗБНЗОК според решението се извеждат от противоречието им с принципа на правовата държава – чл. 4, ал. 1, и нарушаване на правото на гражданите на достъпна медицинска помощ – чл. 52 от Конституцията. В тази връзка се поддържа, че предвиденият трансфер от 100 000 000 (сто милиона лева) от бюджета на НЗОК към републиканския бюджет, част от който представлява този на Министерството на здравеопазването (МЗ), е недопустим с оглед целевото предназначение на тези средства по бюджета на касата, вместо което при необходимост осигуряването на средства в тази насока трябва да се осъществи за сметка на държавния бюджет за съответната година. Поради монополното си положение на единствен орган на здравното осигуряване НЗОК организира управлението и разпределението на средствата за здравно осигуряване в рамките на бюджета си, който притежава качеството на фонд на здравноосигурителната система, с който единствено тя може да се разпорежда.
В действителност тази аргументация на мнозинството не обосновава извода за противоконституционност на оспорените разпоредби на ЗБНЗОК, тъй като съществуването на определена концепция, при това с преходен характер, за начина на финансиране на някои от дейностите, предмет на здравното осигуряване, е израз на управленска целесъобразност, която се намира извън приложното поле на контрола за конституционосъобразност. Сигурността и предвидимостта на правното регулиране като базисни характеристики на правовата държава не са накърнени, тъй като съществува съгласуваност не само между Закона за държавния бюджет на Република България за 2011 г. (ЗДБРБ) и ЗБВЗОК за 2012 г., но и между тях и устройствения закон – Закона за здравното осигуряване (ЗЗО), а не противоречие, както погрешно се твърди в решението. Целевото предназначение на фонда, който обезпечава реализация на правото на достъпна медицинска помощ, също не е нарушено, тъй като с трансфера от НЗОК към бюджета на МЗ не се финансират дейности, различни от това предназначение. С чл. 24 ЗЗО се предвижда предназначението на разходите на средствата на НЗОК по отделни пера, а с т. 8 от него – заплащането на медицинските дейности, включително осигуряването на лекарствени продукти и медицински изделия за тях, определени в ЗБНЗОК за съответната календарна година. Тази разпоредба е действаща – влязла в сила на 1.01.2012 г. и не е оспорена като противоконституционна. Според § 51, ал. 1 от ЗДБРБ, в сила от 16.12.2011 г., МЗ субсидира преобразуваните държавни и общински лечебни заведения за болнична помощ с държавно и/или общинско участие в капитала въз основа на едногодишни договори за дейности, за които е предвидено със закон или друг нормативен акт да се финансират от държавния бюджет или чрез трансфер от бюджета на НЗОК по ред и методика, определени от министъра на здравеопазването. С чл. 55 на ПМС № 334/29.12.2010 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2011 г. са предвидени дейностите, субсидирани от МЗ в рамките на средствата по бюджета на министерството, вкл. средствата по трансфера от бюджета на НЗОК за 2011 г., които визира оспореният текст на чл. 1, ал. 2, ред 5 от ЗБНЗОК за 2012 г. С другия оспорен текст на § 5 от ЗБНЗОК тази практика се възпроизвежда и за бюджета на касата за 2012 г., като медицинските дейности, лекарствени продукти и медицински изделия, които през 2011 г. са финансирани чрез бюджета на МЗ, се заплащат със средствата по чл. 1, ал. 2, ред 5. В този контекст предназначението на средствата от НЗОК, трансферирани към МЗ, не променят своята цел да обслужат финансирането на определени дейности и лекарствени продукти и изделия, а целят да се осъществи администрирането на това финансиране, както и дофинансирането им със средства на държавния бюджет от МЗ, което не сочи на противоконституционност на оспорените текстове. В този контекст следва да се приеме, че не съществува законова или конституционна пречка съответният годишен бюджетен закон на НЗОК да предвиди част от средствата за здравни осигуровки, трансфери от републиканския бюджет и от други приходоизточници, постъпили в касата съобразно чл.23 ЗЗО, да бъдат предоставени за управление и разпореждане на друг държавен орган, в случая – на МЗ, стига с предоставянето им да не се променя законовото им предназначение. С оспорените разпоредби не се предвижда такава промяна, защото те не предписват трансферът да бъде изразходван за финансиране на дейности извън обхвата на задължителното здравно осигуряване, които се поемат непосредствено от държавата съгласно чл. 82 от Закона за здравето.
Погрешна е и заетата в решението позиция, че законът създава монопол на НЗОК върху изразходването на набраните средства за задължително здравно осигуряване и поради това предвиденият с оспорените разпоредби трансфер представлява нарушение на фондовия принцип при управление и разпределение на посочените средства за здравно осигуряване. С оглед достигнатото ниво на административен капацитет на НЗОК законодателят може да даде възможност друг държавен орган да администрира целевото изразходване на съответния финансов ресурс. В този контекст следва да се тълкува разпоредбата на чл. 22, ал. 2 ЗЗО, която, след като предписва, че разходите за видовете медицинска помощ, изплащана от НЗОК, представляват неразделна част от нейния бюджет, имплицитно допуска и друг орган да изразходва останалата част от набраните средства на задължителното здравно осигуряване. Поради това, ако в бъдеще отпадне нуждата от дофинансирането (субсидирането) от МЗ и касата поеме изцяло както разходите за покриване на дейностите и продуктите за болничната помощ, така и администрирането на тези разходи, ще отпадне необходимостта от трансфериране на средства от НЗОК към МЗ, която предвиждат оспорените разпоредби от ЗБНЗОК.
В заключение, до настъпване на този последващ етап във финансовото обезпечаване на здравното осигуряване съществуващата практика, мотивирана от съображения за целесъобразност, не е противоконституционна, а обратно – чрез нея се постига при наличното състояние на фонда и административен капацитет на НЗОК по-адекватна реализация на правото на здравно осигуряване, гарантиращо достъпна медицинска помощ.

Съдии: Владислав Славов, Благовест Пунев, Цанка Цанкова, Румен Ненков и Кети Маркова