Вид на акта
особено мнение и становище по решение
Дата
03-10-1995 г.
Към дело


Особено мнение на съдията Пенчо Пенев

Относно абзац 2 и 3 на т.1 от решението на Конституционния съд

Във втория абзац на т.1 от решението се казва, че "бюджетът на Република България трябва да осигурява средства за функциониране на установените в Конституцията държавни институции, в това число и на органите на съдебната власт, като се държи сметка за разделението на властите и право­мощията им". Третият абзац допълва: "всеки закон за годишен държавен бюджет на страната, в който липсват средства за отделни конституционно установени държавни институции може да бъде обявен за противоконституционен, тъй като парализира дейността на тези институции".

Не оспорвам верността на изказаните съждения в тази част на решението. Считам обаче, че диспозитивът трябва да отговори конкретно на искането, така, както то е допуснато. Съгласно с определението на съда от 25 юли 1995 г. "допуснато е за разглеждане искането на главния прокурор за задължително тълкуване на чл.129, ал.1 и 2 и чл.130 и 131 от Конституцията относно организацията и статута на Висшия съдебен съвет с оглед на бюджетното му финансиране". Тълкувателната задача е поставена пределно конкретно и ясно и диспозитивът на решението не би следвало да я разширява в една или друга посока. Считам, че с първия абзац на т.1 от решението се отговаря пълно и изчерпателно на поставения тълкувателен въпрос. Доколкото казаното в следващите два абзаца е правилно по същество и би имало определено превантивно значение, мисля, че можеше да бъде отразено в мотивите на решението в рамките на едни по-общи разсъждения за необходимостта от бюджетно финансиране на всеки конституционно установен орган, какъвто е и Висшият съдебен съвет. Поставянето на посочените абзаци в диспозитива на решението създава нежелателен прецедент и влияе негативно върху прецизността на постановения от Конституционния съд акт.

Относно обявяване на противоконституционност на чл.25 от Закона за съдебната власт

Считам, изхождайки от съдържанието му, че чл.25 ЗСВ не може да бъде противоконституционен. Текстът гласи: "административното обслужване на Висшия съдебен съвет се осъществява от Министерството на правосъдието". Става дума за административно обслужване, а не за някаква управленска или друга дейност по същество, която да е свързана с упражняваните функции и компетенции на съответния орган. Техническото и административното обслужване на един орган може да бъде възложено за изпълнение било с договор, било по нормативен път на всякаква организация, включително с публичноправен, а даже и с частноправен характер. Административният персонал не е част от персоналния субстрат на органа (няма спор, че ВСС е колективен орган с персонален субстрат) и затова неговото административно обслужване може да се поеме и от професионално подготвена организация или учреждение, без това да го накърни органично, т.е. без да се накърни целостта и самостоятелността му като орган. Затова не мога да се съглася с мотивите на решението, че "административното обслужване на институция на съдебната власт от орган, респ. учреждение на държавната администрация като абстрактна юридическа конструкция е невъзможно".

Не съм съгласен и с тезата, застъпена в решението, че "още по-невъзможно е такава конструкция да се приложи на практика". Тъкмо практиката показва обратното. Известно е, че административното обслужване на Висшия съдебен съвет се осъществява от страна на Министерството на правосъдието от момента на създаване на този орган по силата на чл.8 от Закона за Висшия съдебен съвет, приет от Великото народно събрание през 1991 г. Това административно обслужване продължи да се осъществява и след промените на Закона за Висшия съдебен съвет след 1992 г., които не засегнаха чл.8. Същото административно обслужване се осъществяваше и досега по силата на чл.25, който възпроизведе буквално чл.8 ЗВСС. Не е без значение и обстоятелството, че Конституционният съд бе сезиран, и пет пъти в различни свои дела има повод да се произнесе по конституционосъобразността на текстове от Закона за Висшия съдебен съвет и Закона за съдебната власт. В нито едно от тези дела не беше повдигнат въпросът за противоконституционност на чл.25.

Съществуването на чл.25 от Закона за съдебната власт приемам като напълно отговарящо на Конституцията и с оглед на обстоятелството, че Висшият съдебен съвет се председателства от министъра на правосъдието. Като председател той има и правото, и задължението да осигури нормалната дейност на този орган от гледна точка на неговото административно обслужване.

Обявяването на чл.25 от Закона за съдебната власт за противоконституционен считам за един ненужен акт на вътрешно изолиране на Висшия съдебен съвет, с което се продължава тенденцията, започнала с обявяването за противоконституционни на чл.22, ал.1, т.6 и чл.29, ал.1, т.3 от Закона за съдебната власт с решение на Конституционния съд, постановено по к.д. № 11/94 г.

Член 130, ал.5 от Конституцията, предвиждайки, че министърът на правосъдието председателства Висшия съдебен съвет, е закрепил идеята за определено участие на министъра в делата на съдебната власт. Член 25 ЗСВ е в съответствие с реализацията на тази идея.

Изтъква се, че било невъзможно юридически административното обслужване на един орган на съдебната власт да се извършва от орган на изпълнителната власт, а като тенденция това било и заплаха за принципа за разделение на властите. Много може да се пише за характера на Висшия съдебен съвет като орган, но без съмнение това е орган, стоящ по функции по-близо до един административен орган, отколкото до органите, типични за съдебната система, които я материализират и изграждат - съд, прокуратура, следствие. Не може да не се отбележи и спецификата на Министерството на правосъдието като орган на изпълнителната власт, който с дейността си е изцяло обърнат към нуждите на съдебната система, като ги задоволява тъкмо в сферата на административното и техническото обслужване. Министерството на правосъдието изпълнява и важната функция да кумулира идеи от съдебната система за усъвършенстване на съдебното законодателство, които чрез Съвета по законодателство и Министерския съвет впоследствие се реализират като законодателни инициативи. Изграждането на "китайски стени" между тези наистина различни органи, чиято дейност обаче има допирни точки и трябва да бъде подчинена на общи, глобални цели, удовлетворяващи потребностите на съдебната система, не би могло да бъде добро като перспектива за самата съдебна система.

Чрез чл. 25 ЗСВ се осъществяваше административно-техническа връзка между двете институции, без да се заплашва самостоятелността на която и да било от тях. По мое виждане липсва каквото и да било основание за обявяване на текста за противоконституционен.

Относно т.3 от диспозитива на решението

Съгласно т.3 от диспозитива на решението се обявява за противоконституционен отказът на Народното събрание да включи в чл.3, ал.2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 1995 г. на самостоятелен ред (на самостоятелна позиция) бюджета на Висшия съдебен съвет. На особено мнение съм по този диспозитив на две основания.

Първото е, че с него не се отговаря точно на искането така, както то е допуснато съгласно определението на съда от 25 юли 1995 г. Ето историята. С първоначалното искане главният прокурор е поискал да бъде обявен за противоконституционен чл.3, ал.2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 1995 г. в частта му, в която не е предвиден текст за издръжка на Висшия съдебен съвет. С определение от 22 юли 1995 г. Конституционният съд е дал указания на главния прокурор да уточни това си искане, тъй като в обстоятелствената част се поддържа противоконституционност на целия чл.3, ал.2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 1995 г. С допълнение от 11 юли 1995 г. главният прокурор е уточнил искането в смисъл "да се обяви противоконституционността на чл.3, ал.2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 1995їг. като противоречащ на чл.8, чл.117, ал.2 и 3 във връзка с чл.129, 130 и 131 от Конституцията". С определение от 25 юли 1995 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане искането на главния прокурор така, както е уточнено от него, а именно за установяване на противоконституционността на целия чл.3, ал.2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 1995 г. В диспозитива на решението обаче Конституционният съд не отговаря на искането така, както сам го е приел с определението си за допускане, а е обявил за противоконституционен отказа на Народното събрание да включи в чл.3, ал.2 от Закона за държавния бюджет на Република България за 1995 г. на самостоятелен ред (на самостоятелна позиция) бюджета на Висшия съдебен съвет. По този начин произнасянето на съда се разминава съществено с допуснатото искане.

На второ място, не съм съгласен с диспозитива на решението в този му вид и по същество, след като то обявява за противоконституционен отказ на Народното събрание (да включи към чл.3, ал.2 от Закона за бюджета самостоятелна позиция за Висшия съдебен съвет). Съображенията ми за това са следните.

Основната теза, застъпена в решението, за да се постанови този диспозитив, е, че Законът за бюджета не е закон в материалния смисъл на думата, поради което следва да се причисли към "другите актове" по смисъла на чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията. Това бил акт на управление на Народното събрание и поради това, аналогично на Закона за административното производство (ЗАП) отказът (мълчалив или изричен) на Народното събрание да включи нещо в този управленски акт, може да бъде атакуван на общо основание, включително и да бъде обявяван за противоконституционен.

Преди всичко не възприемам тезата, че става дума за "друг акт" по смисъла на чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията. Макар да не е закон в материалния смисъл на думата, Законът за бюджета е приет съгласно процедурата, по която се приемат законите, а именно - на първо и второ четене. Известно е, че "другите актове" на Народното събрание съгласно чл.78, ал.2 от Конституцията се приемат на едно гласуване. Формата на приемане на бюджета (като закон) предопределя и възможностите за неговото атакуване, включително компетенциите на Конституционния съд. Тези компетенции, уредени в чл.149 във връзка с чл.151, ал.2, се състоят в това, че Конституционният съд преценява съответствието на закона с разпоредбите на Конституцията и ако констатира противоконституционност, постановява решение, с което актът (законът) "не се прилага от деня на влизането на решението в сила".

От уредбата на компетенциите на Конституционния съд следва изводът, че предмет на искане за обявяване на противоконституционност може да бъде само обективирано в съответния закон волеизявление на Народното събрание. Конституционният съд не би могъл да се произнася за нещо, което не е обективирано и не съществува като съответна разпоредба в закона. В този смисъл едно решение, с което Конституционният съд обявява за противоконституционен отказа на Народното събрание да инкорпорира нещо в свой законодателен акт, би представлявало nonsens . Естествено такова решение би било и неизпълнимо с оглед на разпоредбата на чл.151, ал.2 от Конституцията.

Аналогията, която се прави със Закона за административното производство, считам за недопустима. Съгласно ЗАП съществува нарочна уредба за обжалване на отказите на един административен орган, която предвижда и решаване на въпроса по същество от висшестоящия орган. Тази уредба не може да бъде приложена по аналогия за актовете на Народното събрание, дори да се приеме, че Законът за бюджета представлява "друг акт" по смисъла на чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията. Такава аналогия е недопустима най-малко поради две причини. Първо, поради разнородния характер на двата нормативни акта, като се изхожда от регулираната от тях материя. Второ, поради върховенството на единия от тях (Конституцията) спрямо другия (ЗАП) в йерархията на нормативните актове.

Същественото в случая е, че в Конституцията не се третира въпросът за "актове откази" на Народното събрание, както и начина и последиците от тяхното атакуване. Да се приложи по аналогия ЗАП е юридически абсурдно, а по същество означава да се допише Конституцията. Възможно е да е налице пропуск на конституционния законодател, но ако е така, той може да бъде отстранен само по съответния, предвиден в самата Конституция, ред.