1. Решение № 1 от 10 февруари 1998 г. по к.д. № 17/97 г. относно искане .за установяване на противоконституционност на чл.18, ал.1; ч1л.19; чл.30 и чл.34, ал.1 от Закона за специалните разузнавателни средства *
С ъ с т а в: Живко Сталев – председател, Асен Манов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Неделчо Беронов - докладчик, Стефанка Стоянова, Иван Григоров, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков, Маргарита Златарева
Делото е образувано на 28 ноември 1997 г. по искане на главния прокурор на Република България за установяване на противоконституционността на чл.18, ал.1; чл.19; чл.30 и чл.34, ал.1 от Закона за специалните разузнавателни средства (ЗСРС), обнародван в ДВ, бр.95 от 21 октомври 1997 г.
В искането на главния прокурор се твърди, че предоставянето на права на изпълнителната власт в лицето на министъра на вътрешните работи, съответно на писмено упълномощен от него секретар на МВР, при определени обстоятелства, без разрешение на орган на съдебната власт, да разпореждат използването на специалните разузнавателни средства (чл.18, ал.1 и чл.30 от посочения закон); да прекратяват прилагането на такива средства (чл.19 от същия закон), както и да упражняват контрол върху събраните данни (чл.34, ал.1 от същия закон) нарушава чл.34, ал.2 и чл.117, ал.2 от Конституцията на Република България.
С определение от 4 декември 1997 г. Конституционният съд допусна искането за разглеждане по същество и конституира като заинтересувани страни Народното събрание, Министерския съвет, министъра на вътрешните работи, министъра на отбраната, Националната разузнавателна служба, Националната следствена служба, Върховния касационен съд, Върховния административен съд и Висшия адвокатски съвет.
Постъпили са писмени становища от Народното събрание, Министерския съвет, министъра на вътрешните работи, министъра на отбраната, Националната разузнавателна служба, Националната следствена служба и Висшия адвокатски съвет.
В становищата на Министерския съвет, министъра на вътрешните работи, министъра на отбраната и Националната разузнавателна служба се поддържа, че искането за обявяване на посочените норми за противоконституционни е изцяло неоснователно.
Обратни гледища са изразени от Националната следствена служба и Висшия адвокатски съвет, които считат, че същите норми противоречат на Конституцията, поради което искането на главния прокурор е основателно.
Конституционният съд обсъди съображенията, развити в искането и в становищата на страните, и прие следното:
В член 1, ал.2 ЗСРС е предвидено при използването на специалните разузнавателни средства (СРС) временно ограничаване неприкосновеността на личността, жилището и тайната на кореспонденцията и другите съобщения, което чл.32, ал.2, чл.33 и чл.34, ал.2 от Конституцията допущат.
Конституцията признава и защитава неприкосновеността на личния живот на гражданите (чл.32), на жилището (чл.33), на свободата и тайната на кореспонденцията и другите съобщения (чл.34), но не ги абсолютизира. Освен това в чл.57, ал.2 от Конституцията се съдържа едно общо положение за всички права на гражданите, което не допуска злоупотреба с тях при упражняването им по начин, който накърнява права или законни интереси на други. По смисъла на чл.57, ал.2 от Конституцията при злоупотреба с право самото упражняване на правото престава да бъде позволено и да бъде защитимо, така че ограничаването на посочените конституционни права чрез използване на СРС става позволено.
I . С чл.18, ал.1 ЗСРС е дадена възможност в случаите на непосредствена опасност от извършване на тежки умишлени престъпления или заплаха за националната сигурност СРС да могат да се използват и без разрешение на органа по чл.15 (представител на съдебната власт) въз основа на разпореждане на министъра на вътрешните работи или на писмено упълномощения от него секретар на МВР. Следващата ал.2 на същия чл.18 уточнява, че използването се прекратява, ако в срок от 24 часа не бъде дадено разрешение от органа по чл.15, т.е. от съда, който се произнася по съхраняването или унищожаването на събраната информация. Третата алинея допълва, че в тези случаи с разрешението на органа по чл.15 се потвърждават извършените действия на оперативно-техническите служби до момента.
И в случаите на чл.18 ЗСРС използването на СРС ограничава три основни права на гражданите - неприкосновеността на личността, на жилището и тайната на кореспонденцията и на другите съобщения. Искането на главния прокурор е за установяване противоречие на чл.18, ал.1 ЗСРС единствено с чл.34, ал.2 от Конституцията, според която изключенията от неприкосновеността на тайната на кореспонденцията и другите съобщения "се допускат само с разрешение на съдебната власт, когато това се налага за разкриване или предотвратяване на тежки престъпления". Тази разпоредба не постановява, че разрешението трябва да бъде предварително. Атакуваният закон не само не изключва разрешението на съдебната власт, но изрично го предвижда в две форми: на предварително (чл.15) и последващо разрешение (чл.18 ЗСРС). Конституционният съд приема, че последващото разрешение, така както е уредено в трите алинеи на чл.18 ЗСРС, не противоречи на чл.34, ал.2 от Конституцията. Това следва от систематичното тълкуване на трите разпоредби на Конституцията, предвиждащи разрешение на съдебната власт като гаранция за изключения от защитаваните от Конституцията права. Тези разпоредби са чл.30, ал.3, чл.33, ал.2 и чл.34, ал.2.
Член 30, ал.3 от Конституцията допуска ограничаване на правото на свобода без предварителен, а само с последващ съдебен контрол, като позволява на компетентните държавни органи да задържат гражданин в изрично посочените от закона неотложни случаи, за което незабавно уведомяват органите на съдебната власт, която в срок от 24 часа се произнася по задържането.
При съпоставяне на чл.30, ал.3 от Конституцията с чл.18, ал.3 ЗСРС сходството между тях се налага. И в двата случая е предвидено последващо съдебно разрешение, наложено от нуждата за борба с престъпността и опасността тази борба да бъде осуетена, ако не се прибегне до незабавно ограничаване на правата на гражданите, съчетано с последващ съдебен контрол. При това чл.30, ал.3 от Конституцията се отнася до ценност (благо), а именно свободата на личността, което безсъмнено стои по-високо в скалата на ценностите отколкото тайната на кореспонденцията и другите съобщения. Ако Конституцията допуска да се посегне на свободата на личността при гаранцията на последващ съдебен контрол, то по силата на един неумолим аргумент за по-силното основание, тя допуска при същите условия ограничаване и на тайната на кореспонденцията при последващ съдебен контрол. Конституцията би изпаднала във вътрешно противоречие, ако бъде тълкувана така, че допуска да се ограничи едно от най-съществените, основните човешки права, а именно свободата на личността, като го гарантира с последващ съдебен контрол, а не допуска да се ограничи при същата гаранция едно по-малоценно право, каквото е тайната на кореспонденцията и другите съобщения.
Хипотезата на чл.18, ал.1 ЗСРС не се покрива напълно с тази на чл.34, ал.2 от Конституцията. Законовата хипотеза предвижда не просто опасност, а непосредствена опасност от извършване на тежки умишлени престъпления или заплаха за националната сигурност и нужда от неотложни мерки за тяхното предотвратяване. В подобни случаи предварително разрешение от органите на съдебната власт е обективно невъзможно, поради което с чл.18, ал.2 е предвидено последващо такова. Така се спазва волята на конституционния законодател за задължително разрешение на съдебните органи при използване на СРС. Разпоредбата на чл.18, ал.1 ЗСРС е изключение, по-рядко възможно в сравнение с чл.34, ал.2 от Конституцията, която се ограничава само до разкриване или предотвратяване на тежки престъпления, докато ЗСРС акцентира върху това опасността да е непосредствена. Това допълнително изискване стеснява възможността изпълнителната власт, при условията на последващ съдебен контрол, да злоупотреби с тайната на кореспонденцията и другите съобщения.
В случаите по чл.18, ал.1 ЗСРС съдебната власт остава гарант за свободата и тайната на кореспонденцията и другите съобщения. Осигурен е нейният контрол да не се злоупотребява с ограничаване на правата на гражданите. Контролът й, предвиден в чл.34, ал.2 от Конституцията, остава в същия обем, а упражняването му се извършва в процеса на прилагане на СРС, като е уредена процедурата, по която съдебната власт дава разрешението си при определени обстоятелства.
Цялостната редакция на чл.18 ЗСРС гарантира осъществяването на съдебен контрол, поради което не противоречи на чл.34, ал.2 от Конституцията.
Постигнатата със ЗСРС уредба на предварителен и последващ контрол при ограничаване на правата по чл.34 от Конституцията не само отговаря на международните стандарти за запазване на това право, но обезпечава в по-висока степен от тях тази защита.
Същото принципно решение се съдържа и в чл.8, ал.2 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи. Според чл.8, ал.1 от тази конвенция "Всеки има право на неприкосновеност на личния си и семеен живот, на жилището и на тайната на кореспонденцията". Съгласно втората алинея на същия чл.8 "Намесата на държавните власти в ползването на това право е недопустима освен в случаите, предвидени в закона и необходими в едно демократично общество в интереса на националната и обществената сигурност или на икономическото благосъстояние на страната, за предотвратяване на безредици или престъпления, за защита на здравето и морала или на правата и свободите на другите".
Международният пакт за гражданските и политическите права в своя чл.17 визира забрана за незаконно вмешателство в личния живот, семейството, дома или кореспонденцията на човека, т.е. предпоставя възможност за такова вмешателство, когато е предвидено със закон. Както се вижда и двата международни акта допускат ограничаване на тези права в случаи, предвидени от закон, без да изискват предварително или последващо съдебно разрешение, което за разлика от тях ЗСРС изисква.
Сравнението на цитирания чл.8 от Европейската конвенция и чл.17 от Международния пакт за гражданските и политическите права със ЗСРС показва, че този закон е много по-строг относно условията, при които могат да се въведат ограничения на посочените три основни права на гражданите чрез използване на СРС и затова осигурява по-пълна защита на същите права. С приемане на ЗСРС България не се е отклонила от европейските стандарти в интересуващата ни материя.
II . Член 19 ЗСРС предвижда възможността министърът на вътрешните работи или писмено упълномощен от него секретар на МВР, преди изтичане на срока да прекрати прилагането на СРС, за което писмено уведомява органа по чл.15.
Разпоредбата на чл.19 не трябва да се разглежда изолирано, а във връзка с другите текстове на ЗСРС.
Прекратяване използването на СРС е уредено в чл.22 ЗСРС, без да е посочено кой орган може да го направи - дали поискалият (чл.13), съответно разрешилият (чл.15) или разпоредилият прилагането на СРС (чл.16). Искане за използване на СРС могат да правят както органи на съдебната, така и на изпълнителната власти (чл.13). Равенството на властите, намерило израз в правото да се иска използване, трябва да се запази и при прекратяване на ползването на СРС. Това следва и от чл.26 и чл.28, ал.1 ЗСРС, според който когато органът, направил искането за прилагане на СРС, прецени, че е постигната предвидената цел преди изтичане на срока, или че използването не дава резултати, незабавно уведомява оперативно-техническата служба на МВР (а не съдебния орган по чл.15) за прекратяване използването им по реда на чл.22, ал.1, т.2 и т.3 ЗСРС.
Резултатите от прилагането на СРС се отразяват, съхраняват, използват или унищожават по един и същи начин, независимо дали използването е прекратено с изтичане на срока или преди това (чл.25 - 31 ЗСРС).
Специалните разузнавателни средства, извън тези на Националната разузнавателна служба и на Министерството на отбраната, се осигуряват и прилагат единствено от оперативно-техническите служби на МВР (чл.20, ал.1 ЗСРС).
Специфичността им като технически средства и оперативни способи за тяхното прилагане (чл.2 ЗСРС) налага запазване на секретността им. Затова прилагането им от оперативно-техническите служби на МВР, макар да е дадено разрешение от съдебната власт, може да не започне или да бъде прекратено при опасност от разкриване на оперативните способи, както и когато е невъзможно тяхното прилагане (чл.22, ал.2, т.1 и 2 ЗСРС). Службите, които прилагат СРС, първи ще знаят дали използването не дава резултати (чл.22, ал.1, т.3 ЗСРС). Затова ръководителят на министерството, към което са тези служби, може в случаите по чл.22 ЗСРС да прекрати прилагането на СРС преди изтичане на срока, за което писмено уведомява органа по чл.15, разрешил използването. Министърът на вътрешните работи при упражняване на правомощията си по чл.19 ЗСРС преценява действията на подчинените му служби, а не на органи на съдебната власт. Ако поискалият или разрешилият използването на СРС счете, че предсрочното прекратяване е неправилно, няма пречки да поиска, съответно да разреши отново тяхното използване.
Конституцията в чл.34, ал.2 и ЗСРС в чл.15 установяват изключителното право на съдебната власт да разреши използването на СРС, но не и единствено тя да се произнася по прекратяването му.
Член 19, разглеждан във връзка с чл.22 ЗСРС, не нарушава равенството на властите и независимостта на съдебната власт (чл.117, ал.2 от Конституцията).
III . Съгласно чл.30 ЗСРС при получаване на резултати извън направеното искане, отнасящи се до компетентността на други органи по чл.13, ал.1, се уведомява незабавно министърът на вътрешните работи или писмено упълномощеният от него секретар на МВР, който взема решение за използването на СРС.
Член 30 урежда как да се постъпи с получените резултати според предназначението им, а не да се започне използване на нови СРС спрямо нови лица или обекти. Това следва както от редакцията на началото на разпоредбата, така и от систематичното й място в ЗСРС. Член 30 е в глава четвърта от закона, уреждаща "използването на резултатите от прилагането на СРС". Това, което се изисква по предходните глави - ред за използване, осигуряване и прилагане на СРС, вече е станало, включително даване на писмено разрешение от съдебната власт. Смисълът на разпоредбата на чл.30 е законово овластяване на министъра на вътрешните работи да вземе решение с оглед на всеки конкретен случай, за да бъде използван получен резултат според неговото предназначение. Във втората половина на редакцията на чл.30 несполучливо е употребено родовото понятие "използване на СРС", което включва видовете понятия, съответстващи на отделните етапи на цялостния процес на използване на СРС - "прилагане" (глава трета), "използване на резултатите от прилагането" (глава четвърта). Началото на разпоредбата, както и систематическото й място в ЗСРС определят нейния предмет, а именно как да се постъпи с резултати, получени при вече дадено разрешение от съдебната власт, с което чл.34, ал.2 от Конституцията е спазен.
Нормата на чл.30 ЗСРС не нарушава и чл.117, ал.2 от Конституцията. Органите по чл.13 ЗСРС са не само от съдебната, но и от изпълнителната власт. В случаите, когато орган на съдебната власт е поискал използването на СРС, той ще получи резултатите, които съответстват на неговото искане (чл.27, чл.29 и чл.31 ЗСРС). Ако има резултати извън искането му, само те ще отидат при компетентния друг орган по чл.13, ал.1. Дадените с чл.30 правомощия на министъра на вътрешните работи не изземват функции от компетентността на съдебната власт, не нарушават нейната независимост.
IV . Според чл.34, ал.1 ЗСРС контролът върху използването на СРС и на събраните данни се осъществява от министъра на вътрешните работи.
Като ръководител на министерството, което освен Националната разузнавателна служба и Министерството на отбраната единствено осигурява и прилага СРС (чл.20, ал.1 ЗСРС), министърът на вътрешните работи има задължението да контролира използването на тези средства.
Контролът по използването не може да бъде предоставен на друго министерство, още по-малко на орган на друга държавна власт, защото би нарушило конституционно установените равенство и независимост на властите.
Това следва и от § 2 от заключителните разпоредби на ЗСРС, с който изпълнението на закона се възлага на министъра на вътрешните работи, който дава указания по прилагането му.
Съдържанието на информацията, получена като резултат от прилагането на СРС, се записва върху материален носител (чл.24 ЗСРС), отразява се незабавно в писмен документ, който се изпраща на органа, направил искането за прилагане на СРС (чл.25, ал.1 и 3). Накрая се изготвя протокол за веществените доказателствени средства (чл.27 и чл.29, ал.1), които се съхраняват от органите на МВР до образуване на предварителното производство, след което се съхраняват от съответните органи на съдебната власт (чл.31, ал.1 и 2). Член 34, ал.1 не следва да се разглежда изолирано, а свързано с чл.31 ЗСРС. Тази правна уредба определя кой орган докога отговаря за използването на СРС и за съхраняването на събраните данни. Член 34, ал.1 очевидно ще важи, докато събраните данни не са предадени на съдебните органи. Съобразно чл.31 ЗСРС след този момент е физически невъзможно да се упражнява контролът, който чл.34, ал.1 урежда. Затова съдебният контрол върху събраните данни изобщо не е накърнен, така че чл.117, ал.2 от Конституцията, прогласяващ независимостта на съдебната власт, не е нарушен.
По изложените съображения и на основание чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията Конституционният съд
Р Е Ш И:
Отхвърля искането на главния прокурор на Република България за установяване на противоконституционност на чл.18, ал.1, чл.19, чл.30 и чл.34, ал.1 от Закона за специалните разузнавателни средства, обнародван в ДВ, бр.95 от 21 октомври 1997 г.
Особено мнение на съдията Асен Манов
Намирам, че е основателно искането на главния прокурор на Републиката за обявяване за противоконституционна разпоредбата на чл.18, ал.1 от Закона за специалните разузнавателни средства (ЗСРС).
Член 18, ал.1 ЗСРС допуска при определени обстоятелства да се използват специални разузнавателни средства и без разрешение на органа по чл.15 ЗСРС, въз основа само на разпореждане на министъра на вътрешните работи. При това тази възможност е предвидена за всички видове специални разузнавателни средства и независимо от това, какви основни права на гражданите се засягат при прилагането им. Текстът не държи сметка за различията в режимите, при които според Конституцията е допустимо накърняването на такива основни права. Така, след като с чл.32, 33 и 34 от Конституцията са обявени за неприкосновени личният живот на гражданите, техните жилища и свободата и тайната на кореспонденцията им и на другите съобщения, с отделни разпоредби и по различен начин се установяват изключенията от тези правила. Що се отнася до личния живот на гражданите, с ал.2 на чл.32 е предвидено, че никой не може да бъде следен, фотографиран, филмиран и пр. "освен в предвидените от закона случаи". Предоставено е следователно на законодателя да определи обстоятелствата и режима, при които може да се наруши личният живот на гражданите. Съгласно ал.2 на чл.33 неприкосновеността на жилището също може да бъде накърнена, като при определени обстоятелства може да се влиза и остава в жилището без съгласие на неговия собственик, включително и "без разрешение на съдебната власт". И в двата случая разпоредбата на чл.18, ал.1 ЗСРС е в синхрон със съответните конституционни разпоредби. В първия случай това е така, защото необходимостта от предварително разрешение е предоставено да се реши от законодателя. А във втория случай такова разрешение дори не е необходимо според самата Конституция.
Не така стоят нещата, когато се касае до накърняване на свободата и тайната на кореспонденцията и на другите съобщения. Според изричния текст на чл.34, ал.2 от Конституцията това може да стане "само с разрешение на съдебната власт". Възможност за създаването със закон на изключение от това изискване не е предвидена. Поради това, като е допуснато с чл.18, ал.1 ЗСРС, че и в хипотезата на чл.34 от Конституцията специалните разузнавателни средства - проверка на кореспонденцията, подслушване на телефонни разговори и др. под. - могат да се използват и без разрешението на органа по чл.15 ЗСРС (съответния съдебен орган), е нарушена съществено конституционна разпоредба на чл.34, ал.2. Именно затова би следвало чл.18, ал.1 ЗСРС да бъде обявен за противоконституционен.
Особено мнение на съдията Александър Арабаджиев
Подписал съм с особено мнение Решение № 1 от 10 февруари 1998 г. по к.д. № 17/1997 г., в частта, в която е отхвърлено искането на главния прокурор за установяване на противоконституционност на чл.34, ал.1 от Закона за специалните разузнавателни средства (ЗСРС), по следните съображения:
1. Съгласно тази разпоредба "контролът върху използването на специалните разузнавателни средства и на събраните данни се осъществява от министъра на вътрешните работи".
Така формулирана, тази разпоредба е преди всичко недостатъчно ясна и предоставя на министъра на вътрешните работи правомощия, които не са точно определени. Тази констатация, която отразява застъпеното тук становище за противоконституционност на разпоредбата, се прави независимо от обстоятелството, че последната изглежда от външна страна естествено вградена в логиката на целия закон, както всъщност се приема в решението на КС. Самото това положение обаче предизвиква възражения.
2. Ето защо е нормално най-напред да се постави въпросът относно предмета на регулиране на чл.34, ал.1 ЗСРС и по-специално да се изясни упражняването на кой и какъв контрол е поверено на министъра на вътрешните работи.
Съгласно чл.1, ал.1 ЗСРС с него "се уреждат условията, редът за използване и прилагане и контролът върху използването на специалните разузнавателни средства и получените чрез тях резултати". Ако от така определения предмет на закона отграничим "редът за използване ... на специалните разузнавателни средства и получените чрез тях резултати", оказва се, че контролът по отношение на тези дейности, който също законът цели да уреди, е именно възложения - чрез чл.34, ал.1 - на министъра на вътрешните работи.
3. Оказва се още следователно, че в длъжността на министъра на вътрешните работи се събират функции и във връзка с използването (срв. глава II от закона) на специалните разузнавателни средства и по тяхното прилагане (срв. глава III ), и по отношение на контрола спрямо използването и прилагането им (чл.34, ал.1).
Именно това положение се явява недопустимо.
4. Както в чл.1, ал.2 от закона е изрично отбелязано, използването на специалните разузнавателни средства води до намеса в ("ограничаване на") неприкосновеността на личността и жилището и тайната на кореспонденцията и на другите съобщения. Конституцията поначало допуска такива ограничения при строго определени условия.
Тъй като се касае за сфера, в която лесно може да се стигне до злоупотреба в отделни случаи, законът, който я регулира, трябва да изключи или да сведе до минимум прояви на произвол или на дискреция. Това се налага поради естеството на въпросната дейност, която по необходимост се извършва тайно и без знанието на засегнатото лице. Поради това защитата на правото на личен живот, на неприкосновеността на жилището и на тайната на кореспонденцията и на другите съобщения се осъществява преди всичко чрез регламентиране на допустимите (от Конституцията) ограничения в закон, който отговаря на изискванията на принципа на правовата държава (чл.4, ал.1).
5. За да се ограничат възможностите за прояви на неконтролируема дискреция и в съответствие с Конституцията, с даването на разрешение за използването на специалните разузнавателни средства са оправомощени председателите на Софийския градски съд и на окръжните съдилища. Изключение от това правило, предвидено в чл.18, ал.1 от закона, е конституционно допустимо само при стриктните условия на тази разпоредба и при наличието на последващ съдебен контрол.
Именно липсата на контрол, независим и външен на системата, в която се прилагат преди всичко специалните разузнавателни средства (срв.чл.20, ал.1), води до противоконституционност на чл.34, ал.1 ЗСРС.
6. В системата на МВР се намират част от органите (службите), които имат право да искат използване на специални разузнавателни средства (чл.13, ал.1, т.1); министърът на вътрешните работи дава писмено разпореждане за прилагането им (чл.16); въз основа на негово разпореждане такива могат да бъдат използвани при условията на чл.18, ал.1; самите специални разузнавателни средства се осигуряват и прилагат най-вече от оперативно-техническите служби на МВР (чл.20, ал.1); същият министър има правомощието по чл.30. Повечето от тези, а и други дейности се извършват извън рамките на контрола, упражняван при условията на чл.15, ал.1 и чл.18, ал.2 и 3.
Когато се говори за контрол върху използването на специалните разузнавателни средства и на събираните данни, се има предвид контрол върху това, как функционира системата, създадена с нарочния закон, включително върху отделните й елементи - и в конкретни случаи, и въобще. Овластяването с контролни правомощия на орган, който заема ключово място в самата система, не предоставя достатъчно гаранции срещу неоправдано ограничаване неприкосновеността на личния живот, на жилището, на кореспонденцията и на другите съобщения. Степента, в която такава намеса е допустима, е определена от Конституцията. Също от Конституцията произтича изискването за правна защита срещу недопустими посегателства на тези гарантирани от нея права. Елемент от тази защита е и самият Закон за използване на специални разузнавателни средства. Конструкцията, която той съдържа, завършва - чрез неговия чл.34, ал.1 - по начин, който се отклонява от конституционните гаранции срещу неоправданата намеса в сфери, които образуват личната (интимната) неприкосновеност, тъй като не предвижда механизъм за независим контрол.
Ето защо намирам, че чл.34, ал.1 ЗСРС противоречи на Конституцията.
* Обн., ДВ, бр.19 от 17 февруари 1998 г.