18. Решение № 18 от 14 ноември 1997 г. по к.д. № 12/97 г. за: а)установяване на противоконституционност на чл.9, ал.1, т.1 и 5, чл.9, ал.2 и 4, чл.21, ал.5, чл.52, ал.7, чл.65, ал.4 от Закона за банките и § 18 от преходните и заключителните му разпоредби; б) установяване на несъответствие на чл.9, ал.1, т.1 и 5, чл.9, ал.2 и 4 и § 18 преходните и заключителните разпоредби на същия закон с международни договори, по които България е страна*
Състав: Живко Сталев - председател, Асен Манов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Неделчо Беронов, Димитър Гочев, Стефанка Стоянова, Тодор Тодоров - докладчик, Александър Арабаджиев, Георги Марков, Маргарита Златарева
Делото е образувано по искане на 51 народни представители от XXXVIII Народно събрание. Оспорва се конституционността на редица разпоредби от Закона за банките (ЗБ), обнародван в ДВ, бр. 52 от 1997 г., както и съответствието на някои от тези разпоредби с международните договори, страна по които е Република България.
От искането и допълнителното уточнение към него се установява, че подателите на искането молят съда да обяви за противоконституционни (чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията) следните разпоредби от Закона за банките:
- чл.9, ал.1, т.1 и 5;
- чл.9, ал.2 и 4;
- чл.21, ал.5;
- чл.52, ал.7;
- чл.65, ал.4;
- § 18 от преходните и заключителните разпоредби.
Същевременно се иска от съда да установи несъответствието с международни договори, по които България е страна (чл.149, ал.1, т.4 от Конституцията) на следните разпоредби от същия закон:
- чл.9, ал.1, т.1 и 5;
- чл.9, ал.2 и 4;
- § 18 от преходните и заключителните разпоредби.
Посочените в искането международни договори са Международният пакт за граждански и политически права, Международният пакт за икономически, социални и културни права и Конвенция № 111 на Международната организация на труда.
С определение от 16 октомври 1997 г. съдът е допуснал за разглеждане по същество искането с направеното уточнение и е конституирал като заинтересувани страни Народното събрание, Министерския съвет, министъра на финансите, Българската народна банка (БНБ) и Асоциацията на търговските банки.
С определение от 21 октомври 1997 г. допълнително е конституиран като заинтересувана страна Върховният административен съд (ВАС) по негова молба.
На страните по делото е даден срок за представяне на писмени становища.
Становища са постъпили от Министерския съвет, министъра на финансите, ВАС и БНБ. В становищата на Министерския съвет, министъра на финансите и БНБ се поддържа, че искането за обявяване на посочените норми за противоконституционни е изцяло неоснователно. Становището на ВАС се отнася само за чл.9, ал.2, чл.21, ал.5 и чл.65, ал.4 ЗБ, като се поддържа, че тези норми са противоконституционни.
За да се произнесе по делото съдът взе предвид следното:
1. По чл.9, ал.1, т.1 ЗБ
С тази разпоредба се въвежда като задължително изискване за членовете на управителния съвет или на съвета на директорите да "имат висше икономическо или юридическо образование".
а) Според подателите на искането това условие "противоречи на чл.6 от Конституцията, с който се забраняват ограничения на права или привилегии, основани на образование".
Съдът не споделя това разбиране. Правото на едно лице да заема определена длъжност не е абсолютно по своя характер. То подлежи на различни ограничения от обективен и субективен характер. Такива ограничения могат да произтичат от различни конституционни ценности и принципи, например закрилата на правата или законните интереси на други лица (чл.57, ал.2 от Конституцията), закрила на здравето на гражданите (чл.52 от Конституцията) или гарантиране на квалифицирана правна защита (чл.56 от Конституцията). Абсурдно е да се допусне, че чл.6 от Конституцията забранява на държавата да изисква наличието на определена квалификация, обективирана чрез медицинско, съответно юридическо образование за упражняване на дейност като лекар или съдия.
В сферата на стопанската дейност Конституционният съд е имал възможност да подчертае, че "правото на свободна стопанска инициатива няма абсолютен характер. Свободата на стопанска инициатива не изключва принципите на държавно регулиране и на държавен контрол на стопанската дейност... Свободната стопанска инициатива може да бъде ограничавана винаги в хипотезите на чл.57, ал.2 и 3 от Конституцията" -Решение № 6 от 25 февруари 1997 г. по к.д. № 32/96 г. (ДВ, бр. 21 от 1997 г.).
Гарантирането на банковата сигурност чрез намаляване на рисковете от лошо ръководство е един от основните принципи на съвременното банково право. Законодателят е свободен да прецени, доколко липсата на определено образование при конкретната обществено-икономическа обстановка може да доведе до непрофесионалното и некомпетентно ръководство на банките и доколко тази липса създава условия за накърняването на правата или законните интереси на техните клиенти. За да защити обществения интерес, който в случая е интерес от стабилна банкова и финансова система в страната, Народното събрание разполага с правото да въведе определени образователни изисквания за заемане на ръководни длъжности в сферата на банковата дейност. Това то е сторило с разпоредбата на чл.9, ал.1, т.1 ЗБ. Упражняването на това негово право е въпрос на целесъобразност. Липсва нарушение на Конституцията, поради което искането в тази му част следва да бъде отхвърлено.
б) Подателите на искането поддържат, че разпоредбата на чл.9, ал.1, т.1 ЗБ не съответства на международни договори, по които България е страна. Въпреки указанието на съда в допълнителното си уточнение те не сочат конкретните международноправни разпоредби, на които според тях не съответства разглежданата законова норма. По общ начин се прави позоваване на Международния пакт за граждански и политически права (ДВ, бр.60 от 1970 г.), Международния пакт за икономически, социални и културни права (ДВ, бр.60 от 1970 г.) и Конвенция № 111 относно дискриминацията в областта на труда и професиите на Международната организация на труда (ДВ, бр.35 от 1997 г.).
Съдът отбелязва, че нито Международният пакт за граждански и политически права, нито Международният пакт за икономически, социални и културни права съдържат забрана за въвеждане на изисквания като това в чл.9, ал.1, т.1 ЗБ. Обратно, в чл.1, т.2 от Конвенция № 111 относно дискриминацията в областта на труда и професиите на Международната организация на труда изрично се подчертава, че "Различията, изключенията или предпочитанията, които се основават на квалификационните изисквания, установени за определена работа, не се смятат за дискриминационни". Наличието на посоченото в Закона за банките образование е квалификационно изискване по смисъла на конвенцията.
Съдът приема, че в тази част искането трябва да бъде отхвърлено като необосновано.
2. По чл.9, ал.1, т.5 ЗБ
Според тази разпоредба членовете на управителния съвет или на съвета на директорите трябва да "не са били през последните 5 години, предхождащи датата на решението за обявяване на банка в несъстоятелност, членове на неин управителен или контролен орган".
а) Искането за обявяване на разпоредбата на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ за противоконституционна не получи необходимите 7 гласа, за да бъде уважено, поради което се отхвърля. Липсват и 7 гласа в подкрепа на становището за конституционосъобразност на нормата. Поради посочените причини не бе възможно да се формират мотиви за отхвърляне на искането.
Противоконституционността поддържаха и гласуваха конституционните съдии Живко Сталев, Димитър Гочев, Стефанка Стоянова, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев и Георги Марков, а обратното - Асен Манов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Неделчо Беронов и Маргарита Златарева.
б) Същото е и по отношение на искането за установяване на несъответствие на разпоредбата с международни договори, по които България е страна.
3. По чл.9, ал.2, чл.21, ал.5 и чл.65, ал.4 ЗБ
Подателите на искането са оспорили конституционността на няколко разпоредби, в които законодателят е осуетил възможността определени категории административни актове на Централната банка да бъдат обжалвани по съдебен ред. За разпоредбата на чл.9, ал.2 ЗБ оплакването е единствено за частта, според която "Отказът за издаването и отнемането на сертификат не подлежат на обжалване по съдебен ред". Според подателите на искането противоконституционно е и изключването от кръга на съдебно обжалваемите актове на решението на Централната банка за отнемане на лицензия за банкова дейност - чл.21, ал.5 ЗБ, както и на актовете за налагане на принудителни административни мерки по чл.65, ал.2 ЗБ - чл.65, ал.4 ЗБ.
Съдът вече ясно и категорично е заявил разбирането, че "Съдебният контрол върху административните актове е конститутивен елемент на правовата държава" - решение № 13 от 22 юли 1993 г. по к.д. 13/93 г. (ДВ, бр.65 от 1993 г.); той е "израз на правозащитната функция на правовата държава" -Решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по к.д. № 18/95 г. (ДВ, бр.99 от 1995 г.). Този принцип е възприет и в чл.101, ал.2 ЗБ.
Съдът счита, че решаването на въпроса за съдебния контрол върху административните актове може да стане единствено в съответствие с изричната разпоредба на чл.120, ал.2 от Конституцията. Според последната от кръга на съдебно обжалваемите административни актове се изключват "изрично посочените със закон". Такива в конкретния случай са изрично посочените със Закона за банките административни актове.
При тази редакция на чл.120, ал.2 in fine от Конституцията съдът не може да навлезе в тълкуване, чрез което да въвежда изключения от изключението. Единствено законодателният орган може чрез закон да изключи определени административни актове от кръга на съдебно обжалваемите актове. В конституционната норма на чл.120, ал.2 от Конституцията не се съдържат критерии, които да поставят под условие това негово правомощие. Този въпрос е в сферата на законодателната компетентност. Съдът е длъжен да се съобрази с изричната конституционна норма на чл.120, ал.2 in fine и да отхвърли искането в тази му част.
Същевременно съдът намира за необходимо да отбележи, че правото на законодателя да изключва отделни категории административни актове от съдебен контрол не е абсолютно по своя характер. При упражняването на това свое право Народното събрание е длъжно да се съобразява с основните конституционни принципи на правовата държава и защитата на основните човешки права. Възможността, предоставена на Народното събрание от чл.120, ал.2 in fine от Конституцията, е изключение и следва да се тълкува и прилага ограничително. Характерът на това изключение задължава Народното събрание да се възползва от него само когато са налице достатъчно сериозни и основателни причини. Противното би означавало да се обезсмисли принципът на съдебно обжалване на административните актове. Ето защо Конституционният съд е компетентен да преценява във всеки конкретен случай доколко законодателната целесъобразност се упражнява в конституционно установените граници. В този смисъл е и практиката на Конституционния съд - Решение № 7 от 19 юни 1995 г. по к.д. 9/95 г. (ДВ, бр.59 от 1995 г.).
Анализът на изключените от съдебно обжалване актове по Закона за банките сочи, че законодателят е останал в границите на конституционната целесъобразност при защитата на обществения интерес и интересите на вложителите. В основната си част това са актове на банков надзор, при които компетентността на надзорния орган не може да бъде заместена от съдебно решение. Спрямо административните наказания и имуществени санкции по чл.65, ал.2, т.6 ЗБ съдебният контрол е приложим в съответствие с чл.100 ЗБ. В случаите, когато необжалваемият административен акт засяга права и законни интереси на отделни граждани, не е преграден основният път за съдебна защита по исков ред, включително възможността за обезщетяване на претърпените вреди.
Същевременно съдът е длъжен да отбележи, че разпоредбата на чл.120, ал.2 in fine от Конституцията не изключва правото на съдилищата инцидентно да се произнасят по нищожността на необжалваемите административни актове. Противното би означавало на порочни административни актове, например акт, издаден от некомпетентен орган, да се придава по-голям стабилитет, отколкото на закон, чиято противоконституционност може да бъде установена в производство пред Конституционния съд. В този смисъл неатакуемостта на административните актове не е абсолютна.
б) Подателите на искането молят съда да установи несъответствието на чл.9, ал.2 ЗБ с международни договори, по които България е страна. Те не сочат нито в искането, нито в допълнителното уточнение конкретни международноправни норми, нито мотивират искането си в тази насока. Съпоставянето на законовата норма на чл.9, ал.2 ЗБ с посочените от тях международни договори не разкрива такова несъответствие, поради което искането в тази му част следва да бъде отхвърлено.
4. По чл.9, ал.4 ЗБ
Според чл.9, ал.4 ЗБ "Лице, което не отговаря на посочените изисквания в ал.1, а за управляващите банката - и в чл.8, ал.1, се отстранява от Централната банка, ако не бъде освободено от съответния орган в посочения от нея срок".
а) В искането се оспорва конституционността на разпоредбата, както и нейното съответствие с международните договори, посочени по-горе. Единственото съображение в подкрепа на искането е, че "ал.4 на чл.9 дава обратна сила на санкционна правна норма, като предвижда забраната да се прилага и за заварените случаи, което не е в унисон с принципа на правовата държава..."
Съдът счита, че принципът на правовата държава не изключва правото на законодателя да установява конкретни изисквания за заемане на определени длъжности. Тези изисквания важат занапред, от влизане на закона в сила. Лицата, които трябва да бъдат освободени, са в продължаващо членствено отношение с управителния съвет или съвета на директорите. Прекратяването на това правоотношение поради липса на нововъведени условия в закона действа в бъдеще и няма обратна сила. А и поначало Конституцията не изключва правото на Народното събрание да приема норми с обратна сила. Такова изключение изрично е постановено в чл.5, ал.3 от Конституцията, но очевидно не съществува обща забрана за други случаи. Ето защо искането е неоснователно в тази му част и следва да бъде отхвърлено.
б) По отношение на искането за установяване на несъответствие на чл.9, ал.4 ЗБ с международни договори, по които България е страна, съдът счита, че казаното по чл.9, ал.2 ЗБ изцяло важи и тук - виж т.3, б. "б" от това решение. Искането следва да бъде отхвърлено и по отношение на чл.9, ал.4 ЗБ.
5. По чл.52, ал.7 ЗБ
Оспорената разпоредба задължава банките да предоставят информация за наличностите и движението по сметките на дружествата с над 50 на сто държавно и/или общинско участие на изброените в разпоредбата органи за борба с престъпността.
Според подателите на искането тази уредба нарушава конституционните принципи на чл.4, ал.1, чл.117, ал.1, чл.120, ал.1 и чл.8. Те поддържат, че разкриването на информация, която е банкова тайна, може да става само със съдебно решение.
Съдът счита, че правото на зачитане на личната тайна е основно конституционно право, производно от конституционния принцип на зачитане на личното достойнство (преамбюл на Конституцията) и изрично записано в редица конституционни разпоредби - чл.30, ал.5, чл.32, ал.1 и 2, чл.34 и чл.41, ал.2 от Конституцията. В сферата на стопанските отношения както за физическите, така и за юридическите лица конституционното основание на това право се разкрива в неприкосновеността на частната собственост - чл.17, ал.3, свободната стопанска инициатива - чл.19, ал.1 и закрилата срещу нелоялната конкуренция - чл.19, ал.2. Защитата на банковата тайна обаче няма абсолютен характер и може да бъде ограничавана в обществен интерес. Поначало това става с надлежна съдебна процедура - принцип, възприет и в чл.52 ЗБ.
Разпоредбата на чл.52, ал.7 ЗБ е основана върху друг принцип - разкриването на информация за наличностите и движението по сметките може да става със съгласието на титулярите на сметките. Общото приложение на този принцип е възприето в разпоредбата на чл.57, ал.4 ЗБ. В конкретния случай, доколкото държавното и/или общинското участие в съответните дружества надвишава 50 на сто, държавата като собственик, съответно изразител на обществения интерес със закон разрешава разкриване на съответната информация. Това разкриване е в интерес на борбата с престъпността и охраната на обществения ред като основна конституционна ценност.
6.§– 18 от преходните и заключителните разпоредби
Подателите на искането сочат в допълнителното уточнение, че "Нормата на § 18 от преходните и заключителните разпоредби е препращаща...обявяване на противоконституционността на чл.9, ал.1, т.5 води до противоконституционност и на § 18 в тази му част". Очевидно не се атакува § 18 в останалата част, в която препраща към чл.9, ал.1, т.4 ЗБ и чл.234, ал.2, т.1 от Търговския закон.
Съдът приема, че с оглед функцията на препращащата норма и доколкото искането за обявяване на противоконституционността на чл.9, ал.1 т.5 ЗБ не е уважено, искането по отношение на § 18 е неоснователно и следва да бъде отхвърлено.
Конституционният съд на основание чл.149, ал.1, т.2 и 4 от Конституцията
Р Е Ш И:
Отхвърля искането за обявяване за противоконституционни разпоредбите на чл.9, ал.1, т.1 и 5, чл.9, ал.2 и 4, чл.21, ал.5, чл.52, ал.7, чл.65, ал.4 и § 18 от преходните и заключителните разпоредби от Закона за банките (ЗБ), обнародван в ДВ, бр.52 от 1997 г.
Отхвърля искането за установяване на несъответствие на чл.9, ал.1, т.1 и 5, чл.9, ал.2 и 4 и § 18 от преходните и заключителните разпоредби от същия закон с международните договори, по които България е страна.
Становище на съдиите Асен Манов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Неделчо Беронов и Маргарита Златарева
По чл.9, ал.1, т.5 от Закона за банките
Към изискванията, на които трябва да отговарят членове на управителния съвет или на съвета на директорите на банка, разпоредбата на чл.9, ал.1, т.5 от Закона за банките (ЗБ) прибавя и условието да не са били през последните пет години, предхождащи датата на решението за обявяване на банка в несъстоятелност, членове на неин управителен или контролен съвет.
Подателите на искането поддържат, че разпоредбата противоречи на принципа на равенство - чл.6 от Конституцията, и на правото на труд и избор на професия, гарантирано от чл.48 от Конституцията.
В Решение № 14/92 г. по к.д. № 14/92 г. Конституционният съд е дал задължително тълкуване на чл.6, ал.2 от Конституцията, установяващ принципа на равенство, и е приел, че изброените ограничения на правата или създаване на привилегии, изрично забранени от Конституцията, са изчерпателно изброени. Ограничения, различни от посочените в чл.6, ал.2 и привилегии, основани на други социални признаци, Конституцията не изключва. Съдът е изходил от разбирането, че забраната за ограничаване на правата в Конституцията почива на социални признаци.
Използвайки цитираното задължително тълкуване на чл.6, ал.2 от Конституцията, изразителите на настоящото становище застават зад позицията, че с разпоредбата на чл.9, ал.1, т.5 от Закона за банките не се нарушава принципът за равенство между всички граждани. Установеното с текста изискване към членовете на УС и КС на банка не се обхваща от изброените забрани по чл.6, ал.2 от Конституцията. Нещо повече, то не лежи в плоскостта на някакви социални признаци. То е свързано с определен вид търговско състояние на банка като вид търговски субект - несъстоятелността, и се вписва в правилата на търговското право, регламентиращи последиците от успешно проведено съдебно производство за универсалното принудително изпълнение на всеки търговец.
Разпоредбата на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ не противоречи и на конституционно гарантираното право на труд и на свободен избор на професия в чл.48 от Конституцията. Ограничаване на възможността за заемането на определена длъжност не лишава лицето от право на труд, включително и в същата икономическа област - банково дело. Членството в управителен или контролен орган на банка не е вид професия, от избора на която атакуваният текст лишава определен кръг лица. Касае се до длъжност, за заемането на която законодателят установява по-високи изисквания и тази законодателна преценка не може да се откаже, защото тя се явява в сферата на една целесъобразност, а не на конституционосъобразността на създадения законов текст.
Разпоредбата може да се разглежда и като изискване за необходими професионални качества при заемане на определена длъжност, липсата на които води до допускане на известни ограничения. А признакът професионализъм не е включен в забраните по чл.6, ал.2 от Конституцията.
Поставя се въпросът - свързана ли е разпоредбата с вина на лицата, участващи в управителните или контролните органи на фалиралата банка, което е основанието за невъзможността те отново да заемат същата длъжност?
Изразителите на становището са на мнение, че разпоредбата не може да се свърже с понятието вина по смисъла на Наказателния кодекс (по който фалитът е обявен вече за съставомерно деяние). Не е налице и класическият вид на вината в гражданското право. В случая е налице продължаване на законово установената в търговското право презумпция за отговорност поради несъстоятелност.
Много са примерите в Търговския закон (ТЗ), които свързват производство по несъстоятелност с негативни последици: за обявения в несъстоятелност търговец, за управителя още в една от фазите на процеса, дори за починал търговец или прекратено дружество при данни за неплатежоспособност. След прекратяване на производството и при наличие на неудовлетворени кредитори съдът постановява заличаване на търговеца - чл.235, ал.2 ТЗ. След откриване на производството или при обявяване на несъстоятелността длъжникът може да бъде лишен да управлява предприятието си - чл.635, ал.2 ТЗ, чл.711, ал.1, т.3 и 4 ТЗ. При наличие на неплатежоспособност производство се открива и спрямо починал едноличен търговец или прекратено дружество - чл.611, ал.1 ТЗ. Общото в тези примери е, че не се търси вина в гражданскоправен смисъл спрямо търговеца - бил той едноличен или ЮЛ, спрямо управителя, респ. управителния орган на търговеца. Защото има неплатежоспособност по смисъла на чл.608 ТЗ. Наличието на неплатежоспособност е укоримо както за самия търговец, така и за неговите управителни органи, включително и когато членовете им не са съдружници или акционери в неплатежоспособното дружество.
Защо тази укоримост на разпоредбите на търговското право, свързана с несъстоятелността на всякакъв вид търговци, да не се разпростре и спрямо управителните органи на едно от най-сложните и икономически значими капиталови дружества - акционерното дружество, когато има за предмет банкова дейност. Засилената строгост на закона спрямо този вид АД е проведена и при производството по несъстоятелност за банки - чл.79 и сл. от Закона за банките.
Разпоредбата на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ не лишава лицата от право да бъдат членове на управителни и контролни органи на банка безусловно.
Съгласно § 18 от допълнителните разпоредби на Закона за банките ограничителните разпоредби на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ могат да отпаднат при определените в текста условия с решение на управителния съвет на БНБ. Очевидно банковият надзор на Централната банка спрямо останалите банки и други финансови учреждения в страната, представляващ намесата на държавата във финансовия сектор, е продиктуван от съображения за икономическа стабилност. Такива са съображенията на законодателя, послужили при създаване на по-високите изисквания към членовете на управителните и контролните органи на банка.
С оглед на изложените съображения съставителите на становището приемат, че разпоредбата на чл.9, ал.1, т.5 от Закона за банките не е в несъответствие с Конституцията.
Няма несъответствие на разпоредбата и с международни договори, по които България е страна.
В искането се цитират Международният пакт за гражданските и политическите права, Международният пакт за икономическите, социалните и културните права и Конвенция 111 (ДВ, бр.35 от 1977 г.) относно дискриминацията в областта на труда и професиите. Авторите на становището констатираха, че посочените международни договори регламентират правото на труд като "свободно избирано", което, както се посочи по-горе, не се засяга от нормата на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ. Изискванията за заемане на определена длъжност не се коментират от международните договори.
Особено мнение на съдиите Живко Сталев, Димитър Гочев, Стефанка Стоянова, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев и Георги Марков
Особеното мнение е по чл.9 ,ал.1, т.5 от Закона за банките (ЗБ) - обнародван в ДВ, бр.52 от 1997 г.
Според тази разпоредба членовете на управителния съвет или на съвета на директорите трябва да "не са били през последните 5 години, предхождащи датата на решението за обявяване на банка в несъстоятелност, членове на неин управителен или контролен орган".
Подателите на искането поддържат, че в тази редакция нормата обхваща и лица, които нямат никаква вина за фалита на банката. Според тях забраната на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ за участие в управителен съвет или съвет на директорите нарушава конституционния принцип за равенство (чл.6 от Конституцията) и правото на труд и избор на професия (чл.48 от Конституцията).
Искането е основателно. Оспорената норма е очевидно противоконституционна и следва да бъде обявена за такава. Тя противоречи на основни принципи на правовата държава - чл.4, ал.1 и чл.56 от Конституцията. Нормата на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ лишава посочените в нея лица от правото да упражняват определена професия или дейност. Тази норма въвежда колективна отговорност и необорима презумпция за виновност - и двете абсолютно недопустими според правото на цивилизованите държави (чл.38 от Устава на Международния съд при ООН) и принципите на правовата държава. Посочените в нормата лица са лишени от право на съдебна защита и от възможността да докажат пред съд своята непричастност към фалита на банката, в чието ръководство са участвали. По този начин нормата нарушава конституционния принцип на право на съдебна защита (чл.56 от Конституцията).
1. С разпоредбата на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ се въвежда забрана за участие в управителните съвети или в съвети на директорите на банки на широк кръг лица. Единственият критерий за налагане на такава забрана е предходно участие на конкретно лице в управителен или контролен орган на банка, обявена в несъстоятелност.
Така формулирана, забраната обхваща не само лицата, които чрез своите действия и решения са допринесли за обявяването на банката в несъстоятелност. В обсега на забраната попадат също и:
- лица, които в предхождащия обявяването в несъстоятелност петгодишен период са участвали за съвсем кратко време в ръководните органи на фалиралата банка и обективно не са били в състояние да въздействат върху решенията на тези органи;
- лица, които през целия петгодишен период енергично, компетентно и професионално са се противопоставяли на увреждащите банката решения и това тяхно поведение е документирано;
- лица, които са били изключени от ръководните органи на фалиралата банка тъкмо защото са гласували (действали) против увреждащите банката решения.
Чрез забраната, наложена на всички тези лица (а са възможни и други хипотези), оспорената норма въвежда колективна отговорност за участие в ръководни органи на обявена в несъстоятелност банка. Въвеждането на колективната отговорност като институт на правото е недопустимо според правото на цивилизованите държави (чл.38 от Устава на Международния съд при ООН) и нарушава принципите на правовата държава - чл.4, ал.1 от Конституцията.
2. Въведената с чл.9, ал.1, т.5 ЗБ колективна отговорност е основана на презумпция за виновност или за недобросъвестност във воденето на търговските дела на банката, липса на професионализъм и пр.
Въвеждането на такава презумпция в българското право в края на ХХ век е анахронизъм, който нарушава принципите на правовата държава и противоречи на правото на цивилизованите държави. Ръководен принцип в съвременното право е презумпцията за невиновност и изключенията от него винаги трябва да са внимателно уредени.
От друга страна, там където презумпцията за вина е допустима (например в гражданското право - чл.45, ал.2 от ЗЗД), тя винаги е оборима. Лицето разполага с възможността да докаже по съдебен ред, че няма вина за причиненото увреждане.
В оспорената норма на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ законодателят е създал необорима презумпция за вина, която лицето не може да опровергае по никакъв начин. Заличава се границата между отговорност за лични действия и обективна отговорност. Тук обаче за обективна отговорност не става дума, тъй като функцията на последната е винаги обезщетителна и разпределителна за причинени вреди (например отговорността на ядрения оператор); функцията на оспорената норма е лишаване от права. Този подход на законодателя при създаването на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ очевидно противоречи на конституционното изискване за справедливост в уреждането на обществените отношения - преамбюла на Конституцията и на принципите на правовата държава - чл.4, ал.1 от Конституцията.
3. Въведената колективна отговорност, основана на презумпция за виновност, е свързана в оспорената норма със санкция, изразяваща се в лишаване от права.
Поначало всяко лице в сферата на стопанската активност се ползва с всички конституционни права в техния пълен обем. Неразривно свързани с правото на свободна стопанска инициатива (чл.19, ал.1 от Конституцията) и с конституционното изискване за "еднакви правни условия за стопанска дейност" (чл.19, ал.2 от Конституцията) са правото на труд (чл.16 и чл.48, ал.1 от Конституцията) и правото на всеки гражданин свободно да "избира своята професия и място на работа" (чл.48, ал.3 от Конституцията). Тези права са уредени в българската Конституция като основни права. Тяхното свободно упражняване в пълен обем е основно конституционно право на всеки български гражданин - чл.26, ал.1 и чл.57, ал.1 от Конституцията. Ограничаването им е допустимо, но само при спазване на определени конституционни условия - чл.57, ал.2 и 3 от Конституцията.
Лишаването от право да се упражнява определена професия или дейност е винаги ограничаване на посоченото право на свободен избор на професия. Ръководството на финансови институции е професия, изучаването на която е самостоятелен предмет на съвременното образование (стопански и банков мениджмънт). Независимо дали определено лице е усвоило такава професия чрез специализирано образование или практически опит забраната то да я упражнява на определено равнище ограничава правото му на свободен избор в неговия пълен обем. Нарушено е и международноправното задължение на българската държава да гарантира свободния избор на професия (чл.6, ал.1 от Международния пакт за икономически, социални и културни права - ДВ, бр.60 от 1970 г.), както и осигуряването на "еднаква възможност за всекиго да бъде повишаван в своята работа в съответна по-висока категория по никакви други съображения освен по старшинство и компетентност" - чл.7, б. "с" от същия пакт.
Естествено никой не се е "венчал" за ръководна длъжност в определена професия, но необоснованото лишаване от право да се заема такава длъжност е нарушаване на основни конституционни права и международни задължения. Такова ограничаване е допустимо само на индивидуална, лична основа с присъда или решение на компетентен орган, но не и по общ начин със законова норма.
4. Лишаването от права по чл.9, ал.1, т.5 ЗБ е доживотно . Лицата, които попадат в обсега на тази норма независимо от тяхната непричастност към фалита на банката, в чието ръководство са участвали, са лишени от право да участват отново в управлението на банка до смъртта си. Няма значение и обстоятелството дали са останали неудовлетворени кредитори или всички кредитори на фалиралата банка са вече удовлетворени. Докато лицето е живо забраната на чл.9, ал.1, т.5 е в сила за него. Това лице не разполага със законова възможност да възстанови правата си в пълен обем, възможност, с която разполагат например едноличният търговец и неограничено отговорният съдружник - чл.747 от Търговския закон. Този резултат е противоконституционен и следва да бъде обявен за такъв.
5. Лицата, попаднали в обсега на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ, са лишени от право на съдебна защита . Липсва механизъм, по който те могат да установят пред съд своята непричастност към изпадането в неплатежоспособност и обявяването в несъстоятелност на банката, в чието ръководство са участвали; липсва и механизъм, чрез който да възстановят правата си в пълен обем. Нарушено е основното конституционно право на съдебна защита - чл.56 и чл.117, ал.1 от Конституцията.
Нормата на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ не съответства и на международноправната норма на чл.6, ал.1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, според която "Всяко лице, при определянето на неговите граждански права...има право на справедливо и публично гледане на неговото дело в разумен срок от независим и безпристрастен съд, създаден в съответствие със закона". Правото на труд и правото на свободен избор на професия, както и всички основни икономически и социални права се третират като "граждански права" по смисъла на цитираната норма.
6. Нормата на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ е в противоречие с основните принципи на съвременното европейско търговско и банково право в материята на несъстоятелността. Тези принципи са производни на посочените по-горе конституционни принципи на личния и срочен характер на отговорността.
За обосноваването на противоконституционността на една законова норма аргументите поначало следва да се извеждат единствено от съпоставянето й с Конституцията, а не с други законови норми - български или чужди. От своя страна законовата уредба на един или друг институт на търговското и банковото право задължително трябва да съответства на конституционните принципи на съответната държава. В този смисъл трябва да се подчертае, че в съвременните европейски правни системи колективната отговорност и доживотното лишаване от права в материята на несъстоятелността са напълно отречени. Основните представители на романската, германската и англосаксонската правни системи познават лишаването от права на едно лице да ръководи, управлява, администрира или контролира пряко или непряко търговско предприятие, включително банка.
Смисълът на това лишаване от права за управление на юридически лица е двояк. От една страна, то има санкционен характер за лицата, които умишлено или по непредпазливост са управлявали лошо съответните предприятия и са причинили тяхната несъстоятелност. Възстановяването на правата им може да настъпва по силата на закона (например когато всички кредитори на несъстоятелния търговец са удовлетворени), но може да стане и с решение на компетентен орган независимо от наличието на неудовлетворени кредитори. От друга страна, лишаването от права за управление има характер на превантивна мярка, предназначена да прегради пътя на тези лица към управление на други предприятия и причиняване на нови вреди. В този случай лишаването от права действа като обща превенция. Ограничава се рискът от лошо управление на юридическите лица. Във всички случаи обаче лишаването от права се обосновава с личната отговорност и с личните качества на лицето. Несправедливо и необосновано е разпростирането на ограничението върху лица, които не са допринесли за обявяване на ръководеното от тях предприятие в несъстоятелност, упражняват търговската си дейност добросъвестно и почтено и притежават необходимата квалификация за това.
Посоченото лишаване от права може да бъде последица от обявяване на конкретно лице в лична несъстоятелност или от административна забрана за него. Актът, с който се постановява лишаването от горните права, е винаги индивидуален акт . Този акт може да бъде осъдителна присъда (вж. у нас чл. 227д във връзка с чл.37, ал.1, т.7 от Наказателния кодекс); съдебно решение за обявяване в лична несъстоятелност, постановено в отделно производство; или съдебно решение за обявяване в несъстоятелност на юридическо лице, като съдът се произнася поименно и за личната несъстоятелност на членовете на управителния съвет или съвета на директорите; административен акт, постановен от компетентен, определен със закон орган. Върху тези принципи е изградена законовата уредба във Франция - art. 185 et suiv. de Loi N 85-98 du 25 janvier 1985 relative au redressement et a la liquidation judiciaire des entreprise; Германия – Art . 76 /3/ Aktiengesetz vom 6 September 1965; Англия – Art . 11 /1/ of Company Directors Disqualification Act 1986. Във всички съвременни европейски държави лицата разполагат с възможността да бъдат възстановени в правата си.
Впрочем такова е принципното разрешение на чл.57 и чл.747 от Търговския закон. Последният изрично предвижда, че "Възстановяването на правата на длъжника - едноличен търговец и неограничено отговорен съдружник, заличава и отменя занапред последиците, които законът свързва с обявяването в несъстоятелност". Въпреки непълнотата на уредбата възстановяване на правата в пълния им обем по силата на закона е налице и при хипотезата на чл.234, ал.2, т.1 от Търговския закон, ако не "са останали неудовлетворени кредитори". Абсурдността на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ, съпоставен със съвременните европейски норми, е очевидна от всяка гледна точка.
7. В заключение следва да се отбележи, че осигуряването на "стабилност и доверие в банковата система като цяло" (вж. становище на БНБ, с. 2) може да се постигне и без разпоредбата на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ. Достатъчно е точното прилагане на предвидената в закона сертификационна система. Удостоверяването на "необходимата квалификация и професионален опит" на кандидатите за членове на управителния съвет или на съвета на директорите на банките е в дискреционните правомощия на посочения в закона орган и отказът не подлежи на обжалване. При издаването на такъв сертификат компетентният орган може да прецени дали и доколко едно лице има "необходимата квалификация", ако за него са налице данни, че е допринесло за обявяване в несъстоятелност на банката, в чието управление е участвало. Приемането на една противоконституционна норма, каквато е нормата на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ, е ненужно и вредно. Наличието на подобна норма може да бъде международно използвано срещу Република България, за да се доказва, че българското право не спада към правото на цивилизованите държави по смисъла на чл.38 от Устава на Международния съд.
По изложените съображения искането за обявяване на противоконституционност на чл.9, ал.1, т.5 ЗБ и за установяване на несъответствието му с международни договори, по които България е страна, е основателно.
* Обн., ДВ, бр.110 от 25 ноември 1997 г.