решение

при участието на секретар-протоколиста Росица Симова разгледа в закрито заседание на 14.05.2026 г. конституционно дело №8/2026 г., докладвано от съдия Сашо Пенов.

Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България и е във фазата за произнасяне по същество.

Делото е образувано на 26.03.2026 г. по искане на Министерския съвет за установяване на противоконституционност на Решение за предприемане на мерки срещу ценовия шок от високите цени на суровия петрол и природния газ, прието от Народното събрание на 13 март 2026 г. (обн. ДВ, бр. 28 от 2026 г.; Решението).

В мотивите на искането вносителят изтъква доводи за противоконституционност и несъответствие с актове от действащото законодателство на цялото съдържание на Решението, като посочва, че то противоречи на чл. 4, ал. 1, чл. 8, чл. 105, ал. 1, чл. 106 и 114 от Конституцията. Според вносителя в действащото законодателство (Закона за публичните финанси, Закона за събирането на приходи и извършването на разходи през 2026 г. до приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2026 г. и Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2026 г., Административнопроцесуалния кодекс, Закона за нормативните актове, Закона за държавните помощи, Закона за Българската банка за развитие, Закона за експортното застраховане и други закони) не се съдържа правно основание за приетото от Народното събрание Решение.

Според вносителя с Решението на Народното събрание се нарушава прогласеният в чл. 8 от Конституцията принцип на разделение на властите – в случая на законодателната и изпълнителната власт – и конституционно недопустимо „се навлиза в сферата на компетентност на правителството“, „като се задължава Министерският съвет да приема програма за подкрепа на предприятията и публичните услуги, финансирането на която е необезпечено и е в разрез с основни правила на Закона за публичните финанси (ЗПФ)“.

Вносителят посочва, че Решението на Народното събрание „не съобразява изпълнително-разпоредителните правомощия на Министерския съвет в бюджетната сфера и крие риск от нарушаване на въведените от законодателя с императивната норма на чл. 87, ал. 1 ЗПФ ограничения и правила, които в условията на неприет от Народното събрание държавен бюджет за 2026 г. не могат да надхвърлят предвиденото в Закона за публичните финанси и Закона за събирането на приходи и извършването на разходи през 2026 г. до приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2026 г. и Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2026 г.“.

Според вносителя създаването с Решението на Фонд „Енергийно подпомагане на предприятията и домакинствата“ (Фонда) към Министерството на финансите с приходи в него на част от данъка върху добавената стойност чрез определения механизъм за формирането им и извършване на разходи противоречи на цялостната философия на Закона за публичните финанси и на уредената от него бюджетна рамка. Изтъква, че Конституцията установява правомощия на Министерския съвет да ръководи и осъществява вътрешната политика на страната, както и правомощие да ръководи изпълнението на държавния бюджет – чл. 105 и 106 от Конституцията, а Решението на Народното събрание представлява „недопустима намеса на законодателната власт в оперативната сфера на Министерския съвет и заобикаля конституционно определения ред на регулиране на бюджетната сфера“.

Вносителят смята, че в чл. 114 от Конституцията са посочени актовете, които Министерският съвет приема въз основа и в изпълнение на законите. Според установеното в тази разпоредба възлагането на Министерския съвет с решение на Народното събрание да определя условия и ред за управление на Фонда противоречи на цитираната конституционна норма и на правилата на чл. 75, ал. 2 и 4 и чл. 76, ал. 1 и 2 от Административнопроцесуалния кодекс и на чл. 2 и 6 от Закона за нормативните актове. Не почива на закона и „подходът с решение на Народното събрание на министъра на финансите да се възлагат дейности, които са извън нормативно определените сфери на компетентност на този орган, а също и извън негови законоустановени правомощия“.

Вносителят излага съображения, че в отклонение от установеното в Закона за Българската банка за развитие е предвидената в т. 8 от Решението възможност Министерският съвет в рамките на своите правомощия да финансира Фонда от тази банка и че е недопустимо с решение на Народното събрание да се предвиждат и задължения за „Българска агенция за експортно застраховане“ ЕАД за издаването на гаранции извън предела на регламентираното със Закона за експортното застраховане – т. 2, б. е) от Решението.

Вносителят поддържа, че предложените в Решението мерки за подпомагане по т. 2 са с различен обхват, различни потенциални администратори и обхващат различни политики, включително социални, секторни, насочени към различен кръг субекти, поради което са възможни различни режими на подпомагане.

В подкрепа на доводите в искането вносителят се позовава на относима според него практика на Конституционния съд.

С определение от 07.04.2026 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество, конституирал е заинтересувани институции и организации и е отправил покана до специалисти от науката за представяне на правни мнения.

В дадения от Съда срок са постъпили становища от министъра на финансите, „Българска агенция за експортно застраховане“ ЕАД, „Българска банка за развитие“ ЕАД и писмено правно мнение от доц. д-р Савина Михайлова.

Министърът на финансите поддържа, че допуснатото за разглеждане по същество искане на вносителя е основателно, и споделя посочените в него мотиви за противоконституционност на Решението.

В становището на „Българска агенция за експортно застраховане“ ЕАД се отбелязва, че осъществяваната от търговското дружество дейност за сметка на държавата се регламентира в Закона за експортното застраховане и обхваща застраховане и презастраховане на непазарен риск, включително експортни рискове, посочени в чл. 3 от този закон. За извършването на посочената в т. 2, б. е) от Решението дейност по предоставяне на гаранции за разсрочване на лизинговите вноски на транспортните фирми до края на 2026 г. е необходима промяна в законовата уредба. Прави се изводът, че „предвидените мерки по същество са приложими и могат да допринесат за ликвидността на предприятията и осигуряване на устойчивост на сектора, както и да имат положителен ефект, но след допълнителна регулаторна, финансова и оперативна конкретизация“.

В становището на „Българска банка за развитие“ ЕАД се посочва, че конкретните дейности, които тази банка извършва, и управлението ѝ са въз основа на специалния закон, с който тази банка е учредена, Закона за кредитните институции и устава ѝ и са включени в издадения от Българската народна банка лиценз и следователно предвиденото в Решението финансиране следва да е съобразено с тях.

В предоставеното писмено правно мнение доц. д-р Савина Михайлова се позовава на чл. 21 ЗПФ и на чл. 9 – 18 от Закона за държавните помощи и прави извода, че оценката за съответствие на мерките спрямо режима на държавните помощи е от изключителната компетентност на органите на изпълнителната власт (администраторите на помощ), което изключва възможността Народното събрание да извършва такава преценка. Тя смята, че Решението е прието извън пределите на конституционно установената компетентност на Народното събрание, като с него се изземват правомощия на Министерския съвет и на други органи на изпълнителната власт и поради това противоречи на разпоредбите на чл. 4, ал. 1, чл. 8, чл. 105, ал. 1 и чл. 106 от Конституцията.

Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, постъпилите по делото писмени становища и правни мнения, както и приложимата правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното:

Решението е прието на основание чл. 86, ал. 1 от Конституцията, а според чл. 88, ал. 2 и 3 решенията на Народното събрание са актове, които се приемат с едно гласуване и се обнародват в Държавен вестник. Проектът за Решението е внесен от група народни представители и в мотивите към него се посочва, че „рязкото повишаване на цените на суровия петрол и природния газ на международните пазари в резултат на военния конфликт в Близкия изток оказва съществено влияние върху икономиката и социалната среда в България. Нарастването на цените на енергийните ресурси води до увеличаване на производствени разходи за предприятията, до повишаване на разходите за транспорт и до допълнително финансово натоварване върху публичните институции и домакинствата“.

В т. 1 от Решението се възлага на Министерския съвет „да предприеме спешни мерки за ограничаване на негативните икономически последици от високите цени на суровия петрол и природния газ“. В т. 2 се задължава Министерският съвет „да разработи и приеме програма за подкрепа на предприятията и публичните услуги, засегнати от увеличените разходи за енергийни ресурси, която включва“: подпомагане на най-уязвимите социални групи от населението с доходи под прага на бедност, включително чрез разширяване на програмите за енергийно подпомагане; подпомагане на земеделските производители; подпомагане на лечебните заведения, училищата, детските градини и детските ясли за компенсиране на увеличените разходи за енергийни ресурси; подпомагане на градския транспорт с цел гарантиране на устойчивостта на предоставяните транспортни услуги; подпомагане на транспортния сектор, определено на база отчетените количества използвани горива през съответния месец на предходната година; Българската агенция за експортно застраховане (БАЕЗ) издава гаранции за разсрочване на лизинговите вноски на транспортните фирми до края на 2026 г.

С т. 3 от Решението се създава Фонд „Енергийно подпомагане на предприятията и домакинствата“ към Министерството на финансите, а в т. 4 се предвижда, че средствата по програмата за подпомагане по т. 2 се администрират и разходват чрез Фонда при условия и по ред, определени от Министерския съвет. В т. 5 се определя, че „[с]редствата във Фонда се формират от допълнителните приходи в държавния бюджет от данък върху добавената стойност, реализирани вследствие на повишаването на цените на суровия петрол сорт „Брент“ и втечнения природен газ (LNG)“, а в т. 6 се установява, че „[д]опълнителните приходи по т. 5 се определят на базата на средните цени на краен потребител на моторните горива и на втечнения природен газ (LNG) на вътрешния пазар за месеца, предхождащ началото на военните действия, съпоставени с текущите средни цени за съответния период“. В т. 7 се предвижда, че „Министерският съвет определя условията и реда за управление на Фонда“, а в т. 8 – че „Министерският съвет в рамките на своите правомощия може да финансира Фонда от Българската банка за развитие или други източници“. В т. 9 и 10 от Решението се възлагат задължения съответно, както следва: „В едноседмичен срок от приемането на това решение Министерството на финансите да предприеме необходимите мерки за нотификация на помощта пред Европейската комисия“ и „В двуседмичен срок от приемането на настоящото решение Министерският съвет представя пред Народното събрание доклад за предприетите програми и мерки, и резултатите от прилагането им“.

Народното събрание е компетентно да приема предвидените в чл. 86, ал. 1 от Конституцията на Република България актове – закони, решения, декларации и обръщения.

В конкретния случай Съдът упражнява правомощието си по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията чрез преценката за конституционосъобразност на прието от Народното събрание решение. В практиката си Конституционният съд последователно поддържа, че предвиденото в чл. 86, ал. 1 от Конституцията правомощие на Народното събрание да приема решения може да се упражнява само при спазване на конституционните принципи на правовата държава и на разделение на властите, съдържащи се в чл. 4, ал. 1 и чл. 8 (Решение №1/2014 г. по к.д. №22/2013 г.), а също така и въз основа на стриктното спазване на разграничаването на конституционно установените правомощия на Народното събрание и на Министерския съвет при приемането, изпълнението и отчитането на държавния бюджет (Решение №15/2022 г. по к.д. №10/2022 г. и цитираната там практика).

Въпреки че „Конституцията не съдържа разпоредби относно кръга на въпросите, които могат да бъдат предмет на решения [на Народното събрание]“ (Решение №25/1998 г. по к.д. №22/1998 г.) и законодателната власт разполага със значителна дискреция при приемането им, тя не може да я упражнява, ако се навлиза в компетентността на други държавни органи съобразно принципа на разделение на властите (Решение №9/2018 г. по к.д. №5/2017 г.). Парламентът не може неограничено да се намесва във всяка сфера на управлението (Решение №10/2021 г. по к.д. №8/2021 г.). Принципът на разделение на властите е определящ за границите на конституционно допустимата намеса на парламента в полето на дейност на другите проявления на властването (Решение №2/2025 г. по к.д. №13/2024 г.). При парламентарното управление правителството се формира от и е политически отговорно пред парламента, но не е подчинено на него (Решение №16/2024 г. по к.д. №14/2024 г.), а върху дейността му се осъществява парламентарен контрол по реда, предвиден в чл. 90 от Конституцията. Парламентът може с присъщите на политическия контрол способи да изразява одобрение или неодобрение на дейността на изпълнителната власт, но не може да поставя осъществяването на функциите и задачите на изпълнителната власт в зависимост от своя преценка, тъй като това би било в противоречие с принципа на разделение на властите (Решение №15/2022 г. по к.д. №10/2022 г.).

В Решение №8/2022 г. по к.д. №4/2022 г. Конституционният съд приема: „Решенията на парламента трябва да бъдат съобразени и с приетите от него закони, защото правова държава означава упражняване на държавна власт на основата на Конституцията и в рамките на закони, които материално и формално ѝ съответстват (Решение №9 от 2016 г. по к.д. №8 от 2016 г.). Съдът винаги е поддържал, че законосъобразното осъществяване на държавното управление е важен конституционен принцип, съобразяването с който го прави предвидимо за всички останали правни субекти, а това е важна предпоставка за реализиране на правната сигурност като основен компонент на принципа на правовата държава (Решение №3/2017 г. по к.д. №11/2016 г.)“.

Съдържанието на т. 1, 2, 7, 9 и 10 от Решението противоречи на установеното в чл. 105, ал. 1 от Конституцията правомощие на Министерския съвет да осъществява вътрешната и външната политика на страната в съответствие с Конституцията и законите. Органите на изпълнителната власт упражняват компетентността си и издават своите актове въз основа и в изпълнение на закони, в които са уредени материалноправните и процесуалните условия за законосъобразността им. Според чл. 86, ал. 2 от Конституцията както законите, така и решенията на Народното събрание са задължителни за всички държавни органи, организациите и гражданите, но с решение на Народното събрание не може да се създаде законово основание за издаване на предвидените в чл. 114 и 115 от Конституцията актове на Министерския съвет и на отделните министри, с каквито актове правителството следва да „предприеме спешни мерки“ и да „разработи и приеме програма“, а министърът на финансите „да предприеме необходимите мерки за нотификация на помощта пред Европейския съюз“.

Задължаването на Министерския съвет в т. 2 от Решението „да разработи и приеме програма за подкрепа на предприятията и публичните услуги, засегнати от увеличените разходи за енергийни ресурси“, която включва описаните в т. 2, б. а) – д) мерки за подпомагане, засяга провеждането на политики в различни области на държавното управление, които са от компетентността на различни органи на изпълнителната власт. Макар и посочените в Решението мерки да са формулирани общо за изброени сектори и да не съдържат конкретни форми на подпомагането, за тях е предвидено в т. 4 от Решението да се разходват средства от създадения с т. 3 от него Фонд към Министерството на финансите при условия и по ред, определени от Министерския съвет. Така се навлиза в установеното в чл. 106, предложение първо от Конституцията правомощие на Министерския съвет да ръководи изпълнението на приетия от Народното събрание държавен бюджет въз основа на Закона за публичните финанси и на ежегодния бюджетен закон, а в случая и на Закона за събирането на приходи и извършването на разходи през 2026 г. до приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2026 г. и Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2026 г. Според тълкувателната практика на Конституционния съд „[к]онституционният законодател извежда текущата управленска дейност, свързана с ръководството на изпълнението на бюджета, от правомощията на Народното събрание и я предоставя на Министерския съвет, който съгласно чл. 105, ал. 1 от Конституцията осъществява и вътрешната политика на държавата“ (Решение №6/2001 г. по к.д. №17/2000 г.). Конкретна правна уредба за компетентността на Министерския съвет във фазата на изпълнението на държавния бюджет е развита в приети от Народното събрание закони. Ръководството по изпълнението на държавния бюджет е конституционно възложено на Министерския съвет. Това е управленска дейност, която трябва да се осъществява законосъобразно в съответствие със ЗПФ и с бюджетния закон за съответната година (в този смисъл Решение №2/2009 г. по к.д. №1/2009 г.). Бюджетните средства на държавата са ограничени от реалните постъпления на приходи в бюджета, а при определянето и извършването на бюджетните разходи следва да се спазват предвидените в чл. 20 ЗПФ принципи – всеобхватност, законосъобразност, икономичност, ефикасност и ефективност. Върху дейността на правителството Народното събрание упражнява парламентарен контрол по реда на чл. 62, ал. 1, предложение второ и чл. 90 от Конституцията.

Съдържащото се в т. 2, б. е) от Решението задължение за „Българска агенция за експортно застраховане“ ЕАД да издава гаранции за разсрочване на лизинговите вноски на транспортните фирми до края на 2026 г. няма законово основание в Закона за експортното застраховане и Решението не може да произведе действие спрямо оперативната дейност на органите на управление на акционерното дружество като частноправен субект, в което правата на държавата в общото събрание на акционерите се упражняват от министъра на икономиката и индустрията и чиято дейност се осъществява при условията на чл. 19, ал. 2 от Конституцията. В тази част Решението, поради предвиждането на дейности без законово основание, нарушава и правната сигурност като формален елемент на принципа на правовата държава, съдържащ се в чл. 4, ал. 1 от Конституцията, а правната сигурност и стабилност са характеристики на принципа на правовата държава, който изисква „трайно и последователно като концепция законодателно регулиране на обществените отношения“ (Решение №3/2008 г. по к.д. №3/2008 г.).

Съдържанието на т. 3, 4, 5, 6, 8 от Решението, които уреждат създаването на Фонд „Енергийно подпомагане на предприятията и домакинствата“ към Министерството на финансите, начина на формиране на средствата на Фонда и разходването им при условия и ред, определени от Министерския съвет, не е съобразено с установените в чл. 87, ал. 2, чл. 84, т. 2 и чл. 106, предложение първо от Конституцията правомощия на Народното събрание и на Министерския съвет в бюджетния процес.

Исторически утвърдената изключителна компетентност на парламента да приема държавния бюджет по приходи и разходи се осъществява въз основа на установения в Конституцията и в законите, уреждащи бюджетното устройство, ред за взаимодействие между законодателната и изпълнителната власт в бюджетния процес. Бюджетните правоотношения се развиват въз основа на съответстващи на Конституцията законови норми. Осъществяването на предоставената с чл. 62, ал. 1 във връзка с чл. 84, т. 2 от Конституцията законодателна власт на Народното събрание да приема държавния бюджет се различава от предоставената компетентност в чл. 106, предложение първо от Конституцията на Министерския съвет да ръководи изпълнението на държавния бюджет. Чрез конституционно установеното разграничение на бюджетните правомощия на законодателната и на изпълнителната власт „конституционният законодател е постигнал деликатен баланс […] който не може да бъде нарушаван чрез закон“ (Решение №2/2009 г. по к.д. №1/2009 г.), нито чрез решение на Народното събрание (Решение №2/2025 г. по к.д. №13/2024 г.).

Конституционният съд не намира основание да се отклони от досегашната си практика относно създаването и набирането на средства във фондове. В Решение №8/1997 г. по к.д. №3/1997 г. Съдът е приел: „Конституцията поставя изричното условие законът да създава данъчни задължения за всички граждани и юридически лица само и единствено в полза на държавния и общинските бюджети. Не може дори чрез закон да се създават тежести в полза на фондове“. Конституцията не забранява правната уредба на различни фондове да бъде регламентирана от законодателството (Решение №5/2004 г. по к.д. №5/2004 г.), но тази правна уредба следва да е съвместима с бюджетната рамка, с общото устройство и структурата на публичните финанси според ЗПФ.

В ЗПФ не се съдържат разпоредби, въз основа на които да се създават фондове с решение на Народното събрание. Чрез създаването на Фонд, чиито средства „се формират от допълнителните приходи в държавния бюджет от данък върху добавената стойност, реализирани вследствие на повишаването на цените на суровия петрол сорт „Брент“ и втечнения природен газ (LNG)“, се отклоняват част от установените със закон прогнозни приходи в държавния бюджет от данък върху добавената стойност с цел разходването им за мерките за подпомагане, предвидени в т. 2 от Решението. Така се нарушават чл. 87, ал. 1 ЗПФ и действащият Закон за събирането на приходи и извършването на разходи през 2026 г. до приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2026 г. и Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2026 г. В чл. 19 ЗПФ се съдържа забрана разпоредбите на нормативни актове, които предвиждат увеличаване на разходите, след като е приет годишният закон за държавния бюджет, да влизат в сила по-рано от изменението му или от влизането му в сила за следващата бюджетна година и тази забрана не може да се нарушава с решение на Народното събрание. Нарушен е и чл. 17, ал. 1 ЗПФ, според който постъпленията в държавния бюджет не са целеви и служат за покриване на разходите, като по този начин всички приходи служат за покриване на всички разходи в приетия със закон бюджет и се гарантира изпълнението на различните политики, провеждани от изпълнителната власт в параметрите, установени с ежегоден бюджетен закон или с такъв, приет при условията на чл. 87, ал. 1 ЗПФ. В ежегодните бюджетни закони приходите се определят според законовото основание за възникването им, а разходите се изпълняват за целта, за която са предвидени. Поради това Народното събрание не е овластено самостоятелно с решение да предвижда нови, непредвидени в действащия бюджетен закон разходи. Следователно с решение на Народното събрание, взето на основание чл. 86, ал. 1 от Конституцията, не може да се предвижда насочване на постъпленията от данъци, включително и от данък върху добавената стойност, в създаден с такова решение фонд, нито да се предвиждат разходи, които не са установени със закон, приет от Народното събрание.

В чл. 2 и 4 от Закона за Българската банка за развитие се съдържат целите, принципите и дейността на банката. В този закон няма законово основание, което да допуска Министерският съвет да финансира Фонда от Българската банка за развитие или от други източници, а такова не може да се създаде с решение на Народното събрание. Така както правомощието на Министерския съвет да организира стопанисването на държавното имущество, предвидено в чл. 106, предложение второ от Конституцията, следва да се осъществява в съответствие с Конституцията и законите, така и дейността на тази кредитна институция (банка) следва да се осъществява въз основа на общото и специалното законодателство, уреждащо банковата дейност.

Чрез възлагането в т. 4 на Министерския съвет да определи условията и реда за администриране и разходване чрез Фонда на средствата по програмата за подпомагане по т. 2 се създава за Министерския съвет компетентност да издаде акт, с който да възложи правомощия на министъра на финансите или на непредвидени в Решението представляващи Фонда органи по управлението на средствата, каквото правомощие законодателният орган няма. Чрез възлагането на компетентност за разходване на средства от Фонда с Решението се създават задължения за предоставяне на средства на неопределен кръг субекти. Тези задължения би следвало да се изпълняват, без да са предвидени в ежегоден закон за бюджета.

С оспореното Решение освен чл. 105 и 106 от Основния закон се нарушава и принципът на разделение на властите (чл. 8 от Конституцията), тъй като с него законодателят възлага на Министерския съвет и на министъра на финансите да изпълнят в определен срок дейности и да приемат актове, които не произтичат от Закона за публичните финанси и Закона за събирането на приходи и извършването на разходи през 2026 г. до приемането на Закона за държавния бюджет на Република България за 2026 г., Закона за бюджета на държавното обществено осигуряване за 2026 г. и Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2026 г. Законодателят е приел Решението извън установената му с Конституцията и законите бюджетна управленска компетентност. Както се посочва в Решение №15/2022 г. по к.д. №10/2022, „Народното събрание не може, извън разпоредбите на общия Закон за публичните финанси и на закона за държавния бюджет за съответната година, с друг свой акт да определя, предопределя, поставя в зависимост от изпълнение на конкретни условия или да препятства изпълнението от Министерския съвет или подчинената му държавна администрация на предвидения в законодателната уредба държавен бюджет“.

Воден от тези съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, Конституционният съд

Р Е Ш И:

Обявява за противоконституционно Решение за предприемане на мерки срещу ценовия шок от високите цени на суровия петрол и природния газ, прието от Народното събрание на 13 март 2026 г. (обн. ДВ, бр. 28 от 2026 г.).

Председател: Павлина Панова