Особено мнение на съдиите Павлина Панова, Атанас Семов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова и Борислав Белазелков по Решение №5 от 17.03.2026 г. по к.д. №10/2025 г.
Подписваме решението с особено мнение, защото според нас оспореното Решение на Народното събрание е противоконституционно поради несъответствие на избрания кандидат с изискванията на чл. 16, ал. 1, т. 1 ЗСмП за професионален стаж в областта на одита, административното и финансовото право, финансовия контрол, финансите или счетоводството не по-малко от 15 години.
Конституционният законодател урежда в Конституцията Сметната палата и начина на нейното конституиране (избор от Народното събрание) поради значимостта на възложената ѝ функция – да осъществява контрол за изпълнението на бюджета. Член 91, ал. 2 от Основния закон възлага уреждане на организацията, правомощията и реда за дейност на Сметната палата със закон и по този начин „предоставя голямо пространство за законодателна целесъобразност и възприемане на алтернативни решения при уредбата на институцията“ (Решение №5/2011 г. по к.д. №1/2011 г.). Конституционна разпоредба е основание за законодателна уредба на конституционната функция на Сметната палата, но не и за възлагане на палатата на други правомощия.
Факт е, че конституционният законодател не е забранил изрично възлагането и на други функции на Сметната палата. Доколко ангажирането на Сметната палата и с други функции е целесъобразно с оглед на установените от Международната организация на върховните одитни институции принципи (Декларация от Лима относно указания за одитни принципи и Декларация от Мексико за независимостта на върховните одитни институции), една от целите на които е да се съхрани капацитета и независимостта на върховната одитна институция, като тя не се въвлича в други дейности, е извън предмета на настоящото дело.
Законодателят, както приема и Съдът в решението, използва различни термини и понятия при определянето на изискванията към лицата, които могат да заемат една или друга длъжност в избиран от него състав на държавни органи с компетентност в обособени сфери на обществените отношения. Това е обусловено от различните конкретни изисквания, на които избираното лице трябва да отговаря, за да има качествата да осъществява съответната дейност професионално – с необходимите знания, професионални умения и опит. Така в самия Закон за Сметната палата законодателят използва „трудов или служебен стаж“, за да определи изискванията за кандидатите за одитори и за директори на дирекции, които ръководят одитната дейност, но „професионален стаж“, за да определи изискванията към председателя, заместник-председателите и членовете на палата.
Факт е, че законодателят в чл. 16, ал. 1, т. 1 ЗСмП не е дефинирал специалност за исканата от него образователно-квалификационна степен „магистър“, но е дефинирал конкретни „области“, в които изисква професионален стаж. При липсата в Закона за Сметната палата на легална дефиниция на изискването „професионален стаж в областта на …“, както например законодателят е направил това изрично в чл. 13, ал. 3 на Закона за независимия финансов одит и изразяването на сигурност по устойчивостта (дейност, сходна по своя характер, но относима за търговците по смисъла на чл. 53, ал. 3 във връзка с чл. 1 от Търговския закон), според нас, съдържанието на разпоредбата следва да се установи чрез методите на тълкуване.
В действащото право (чл. 9, ал. 3, т. 4 от Закона за висшето образование), законодателят, за целите на висшето образование, е определил девет различни области, като една от тях е „Социални, стопански и правни науки“. Всяка област на висшето образование обхваща различни професионални направления. Област „Социални, стопански и правни науки“ има девет професионални направления: право; икономика; обществени комуникации и информационни науки; психология; туризъм; социология, антропология и науки за културата; политически науки; социални дейности и администрация и управление. Така приетата от законодателя систематизирана структура е нормативен инструмент за осъществяване на връзката между образованието и обществените потребности. За удовлетворяване на тези потребности законодателят в чл. 66, ал. 1, т. 2 от Кодекса на труда поставя изискване трудовият договор да съдържа наименование на длъжността и характера на работата. Съгласно приета на основание чл. 66, ал. 4 от Кодекса на труда и въвеждаща Международната стандартна класификация на професиите ISCO-08 (International Standard Classification of Occupations, 2008), разработена от Международната организация по труда и утвърдена с Резолюция от 6 декември 2007 година на Конференцията на експертите по статистика на труда, въведена като приложима в Европейския съюз с Регламент (ЕО) №1022/2009 на Комисията от 29 октомври 2009 година за изменение на регламенти (ЕО) №1738/2005, (ЕО) №698/2006 и (ЕО) №377/2008 по отношение на Международната стандартна класификация на професиите (ISCO), Национална класификация на професиите и длъжностите, 2011 г., „професия“ е съвкупност от длъжности, чиито основни функции и задачи се характеризират с висока степен на сходство, а „специалност“ е съвкупност от знания и умения за конкретен вид трудова дейност, включена в една професия и придобивана в резултат на формално професионално образование или обучение.
За нито една от заеманите от Силвия Къдрева длъжности в периода 16.10.2006 г. – 16.05.2025 г. (във връзка с дейността на Сметната палата относно публичния регистър и като член на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество) законодателят не изисква образователно-квалификационна степен по конкретна специалност, професионално направление или област на висшето образование, което значи, че за извършване на тези дейности не е необходимо специално образование, а придобитата въз основа на образователно-квалификационната степен „магистър“ „задълбочена фундаментална подготовка“ (чл. 42, ал. 3 от Закона за висшето образование) е достатъчна, за да позволи осъществяване на дейността. За длъжностите във връзка с изпълнението от Сметната палата на Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности законодателят не изисква какъвто и да било професионален/трудов/служебен стаж или професионален опит. За членовете на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество законодателят изисква „висше образование, с образователно-квалификационна степен „магистър“ и най-малко 5 години стаж по специалността“, която и да е тя, което отново доказва, че за изпълнението на тази дейност не са необходими нито специални знания (в конкретна област или професионално направление), нито специален стаж (трудов/служебен/професионален), за да бъде осъществявана.
Законово установеното съдържание на понятията „професия“, „специалност“, „професионално направление“ и „област на висшето образование“ според нас не дава основание да се направи извод, че Силвия Къдрева е придобила професионален стаж, съответстващ на законовото изискване. През целия релевантен период Силвия Къдрева е упражнявала дейност, за която няма изискване за притежаване на образователно-квалификационна степен в професионално направление, което позволява упражняването на която и да било професия от областта на одита, административното и финансовото право, финансовия контрол, финансите или счетоводството, защото те изискват образователно-квалификационна степен от професионално направление, което е различно от професионалното направление, в което тя има образователно-квалификационна степен.
Прилагането на възприетия в решението функционален критерий за преценка за наличие на изискуемия от закона професионален стаж според нас не дава основание „естеството на упражняваните функции при положения от кандидата труд в миналото“ да се приеме за изискуемия от закона професионален стаж в областта на финансовия контрол.
Дейността по проверка на декларациите на лицата, заемащи висши държавни и други длъжности, която Силвия Къдрева е изпълнявала в периода, когато публичният регистър е бил възложен на Сметната палата, и в периода, когато е била член на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, на която са възложени функциите във връзка с публичния регистър (включително и изпълняването на тези функции от Комисия за противодействие на корупцията от 2023 г.), безспорно е контролна по характер дейност. Тя съставлява упражняване на законово предвидени установителни правомощия за съответствие на декларираното с получената информация от органите, пред които декларираните факти подлежат на вписване, обявяване или удостоверяване, на сигнално-уведомителни правомощия до други компетентни органи, както и на административнонаказващи правомощия. Тази контролна дейност несъмнено се осъществява „чрез специализирани правомощия и процедури“.
Контролна по характер е и дейността на Комисията за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, член на която е била Силвия Къдрева в периода 26.04.2018 г. – 16.05.2025 г., за установяване на конфликт на интереси по отношение на лице, заемащо публична длъжност, и за извършване на проверка по повод на установяване на незаконно придобито имущество. Тази контролна дейност също е осъществявана „чрез специализирани правомощия и процедури“.
Но от факта, че по своя характер тези три дейности – по проверка на декларациите на задължените лица, по установяване на конфликт на интереси и по проверка за установяване на незаконно придобито имущество – са контролни дейности, които се осъществяват чрез установени в закон правомощия и процедури, не следва извод, че това са дейности по осъществяване на финансов контрол по смисъла на §1, т. 11 ДР на ЗСмП.
Това, което отличава финансовия контрол от другите, законово уредени контролни дейности на различните държавни органи, е обектът на контрол – управлението на публични средства и дейности. Разглеждането на „дейности“ в разпоредбата на §1, т. 11 ДР на ЗСмП извън контекста на неразривно свързаните с тях „публични средства“ не намира опора в тълкуването на разпоредбата, прието в решението, защото в §1, т. 8 ДР на ЗСмП законодателят е дефинирал за целите на закона „публични средства“ като е препратил към Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор. Съгласно §1, т. 1 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор „публични средства“ са всички средства, които се събират, получават, съхраняват, разпределят и разходват от организациите от публичния сектор. Но публичните средства се управляват по „законосъобразен, икономичен, ефективен и ефикасен начин“, а това става чрез „финансово управление и контрол в публичния сектор“, който се осъществява чрез „системи за финансово управление и контрол, включващи политики, процедури и дейности“ (чл. 6, ал. 1 във връзка с чл. 5, ал. 1 и 2 от Закона за финансовото управление и контрол в публичния сектор). Фактът, че лицата, задължени по силата на закон да подават декларации за несъвместимост и за имущество и интереси (тяхно, на техните съпрузи или на лицата, с които се намират във фактическо съжителство на съпружески начала, и на ненавършилите пълнолетие деца), са лица, които заемат публични длъжности, поради което „получават или управляват публични средства“, не превръща осъществявания по отношение на тях контрол във финансов по смисъла на §1, т. 11 ДР на ЗСмП.
Борбата с корупцията е изключително значима дейност за всяка правова държава. Сметната палата също има правомощия във връзка с превенцията на корупцията. Международната организация на върховните одитни институции има специални Указания за одит в областта на превенцията на корупцията (5270). Съгласно посоченото в указанията те „целят да подпомогнат одиторите от ВОИ [върховните одитни институции] в подготовката и осъществяването на одит на политиките и процедурите за борба с корупцията, действащи в одитираните организации от публичния сектор в рамките на техния мандат. Те разглеждат антикорупционните политики, структури и процеси в одитираните обекти и могат да бъдат използвани като помощен инструмент от одиторите“. Следователно предмет на одит са компонентите на системата за предотвратяване на корупцията в одитираната организация – организационна култура, цели и стратегия на организацията за борба с корупцията, отговорност на организацията, система за анализ и оценка на риска, програма за борба с корупцията, т.е. дейности, които одитираният обект, посочен в чл. 6 ЗСмП, би трябвало да има, но не и имуществото, доходите и интересите на определените в закона лица, заемащи публични длъжности, като при това не всички са длъжностни лица в одитирания обект.
Според нас понятията „професионален стаж“ и „професионален опит“ са различен измерител на придобитите от съответното лице професионални знания и практически умения. Професионалният стаж предполага изпълнението в определен период от време, въз основа на съответен правен акт, на дейност, която позволява на лицето да придобие професионален опит, защото самата дейност, за да бъде осъществявана, изисква съответните професионални знания, придобити чрез образование, което се удостоверява чрез съответния документ. Професионалният опит предполага придобити умения за изпълнението на дадена дейност, независимо от продължителността и правното основание на което се упражнява, а поради нейното естество. Следователно се предполага, че професионалният стаж води до придобиване на определен професионален опит, но професионалният опит не е идентичен с професионалния стаж. Това разбиране е намерило отражение и в законодателството. Съгласно чл. 12, ал. 1 от Наредбата за структурата и организацията на работната заплата, приета на основание чл. 244, ал. 1, т. 2 от Кодекса на труда, на работниците и служителите се заплаща допълнително месечно възнаграждение за придобит трудов стаж и професионален опит.
В случая, освен че законодателят е приел да определи изискването за заемане на длъжността чрез професионален стаж, т.е. чрез продължителността на извършваната дейност в конкретно посочените области, а не чрез професионален опит, но и извършваната от Силвия Къдрева дейност не е дейност, която да дава възможност за придобиване на професионален опит в областта на финансовия контрол по смисъла на §1, т. 11 ДР на ЗСмП. Още по-малко тази дейност притежава характеристиките на специфичен одит по смисъла на §1 т. 6 ДР на ЗСмП, както твърди заинтересуваната страна. Съгласно дадената от законодателя дефиниция специфичният одит е комбиниран одит, който съчетава подходите за извършване на финансов одит, одит за съответствие и одит на изпълнение. Международно признатите одитни стандарти, които по силата на чл. 1, ал. 2 ЗСмП са стандарт за осъществяване на финансовия одит, на одита на съответствието и на одита на изпълнението, не са относими към дейността по проверка на декларираните от задължените лица данни в изпълнение на законовото им задължение по Закона за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности.
По изложените съображения според нас оспореното решение на Народното събрание за избор на Силвия Къдрева за заместник-председател на Сметната палата е противоконституционно.