Особено мнение на съдиите Атанас Семов, Янаки Стоилов и Сашо Пенов по к. д. № 8/2025 г.
Подписахме определението с особено мнение поради несъгласие с недопускането на първия тълкувателен въпрос от искането на президента на Републиката: „Задължено ли е Народното събрание да се произнесе по предложение за произвеждане на национален референдум, направено от конституционен орган, овластен в закон?”
Според нас това е централният за настоящото конституционно производство въпрос. Неговият отговор предпоставя и обуславя отговора на втория тълкувателен въпрос, допуснат от Конституционния съд: „Съобразно конституционните си правомощия разполага ли председателят на Народното събрание с компетентност да преценява изискванията, при които е допустимо произвеждането на национален референдум, като отклонява предложение, направено от субект, овластен в закон?” Този въпрос е конкретизация на първия и част от проблема за упражняването на компетентността на националния представителен орган – Народното събрание.
Поради краткостта и абстрактността на редица конституционни разпоредби понякога се поставят тълкувателни въпроси, които образуват комплекс, какъвто е и настоящият случай. Конституцията е система от принципи и правила, които трябва да се тълкуват и прилагат в единство, защото конституционният законодател се е ръководил от целта да създаде система, която не търпи неразрешими противоречия. Когато възникват противоречия между държавни органи при упражняване на техни правомощия, тези противоречия следва да се преодоляват с конституционни средства по предвидения за това ред. При противоречия, отнасящи се до (не)упражняване на правомощия от конституционни органи, нормативното тълкуване би способствало за решаване на проблема.
В конкретния случай е налице противоречие между Народното събрание, на което Конституцията възлага приемане на решение за произвеждане на национален референдум, и един от субектите, които са оправомощени да го сезират – президентът. Предмет на исканото тълкуване е именно изясняване на взаимодействието между два конституционно установени държавни органа с оглед на прякото осъществяване на държавната власт чрез допитвания до народа.
Според нас отклоненият въпрос отговаря на всички условия за допустимост на искане за тълкуване на Конституцията според практиката на Съда (Определение за допустимост по к. д. № 14/1992 г., Определение № 9/1996 г. по к. д. № 30/1996 г., Определение № 8/2016 г. по к. д. № 17/2016 г.): наличие на конституционен въпрос, неяснота, правен интерес от тълкуването и постигане на защитена от Конституцията цел.
Причината за неяснотата в случая обаче произтича не от самите конституционни разпоредби (чл. 77, ал. 1, т. 1 и 2 и чл. 84, т. 5 от Конституцията), а от непоследователното им прилагане, което предизвиква правния спор. Във връзка с характера на неяснотата в мотивите на определението на Конституционния съд по настоящото дело се съдържат две противоположни твърдения. Едното е, че „наличието на реален правен проблем се илюстрира от наличието на противоречива практика относно процедирането от страна на председателя на парламента конкретно по внесено от президента предложение за произвеждане на национален референдум.” Другото е, че „въпросът, дали Народното събрание е задължено да се произнесе по предложение за произвеждане на национален референдум, направено от овластен по силата на закон да го сезира субект, изобщо не е бил предмет на противоречиво решаване от самия парламент.” В предишен случай от 2015 г. Народното събрание се е произнесло с решение по предложение за референдум, направено от президента. Вносителят на искането е съпоставил описания случай и сегашното бездействие на парламента по направено от президента предложение за произвеждане на национален референдум. В мотивите на определението се съдържа и друго противоречие – връзката между конституционната и законовата уредба на референдумите по отношение на допускането на втория тълкувателен въпрос е приета за уместна, но не и по отношение на допускането на първия тълкувателен въпрос.
На следващо място вносителят на искането (президентът) безспорно има правен интерес от сезирането на Конституционния съд, защото по внесеното от него предложение за произвеждане на национален референдум липсва произнасяне на Народното събрание.
Ясна е също защитената от Конституцията цел, която се преследва с отправеното до Съда искане – разясняване с обвързваща сила дали органи с конституционен ранг, каквото е Народното събрание, дължат упражняване на предоставената им власт като приемат съответни правни актове, особено когато предложението идва от друг конституционен орган, какъвто е президентът на Републиката – в случая упражняването на компетентността на Народното събрание изисква приемане на решение за (не)произвеждане на национален референдум.
Вносителят на искането прави връзка между правомощието на Народното събрание по чл. 84, т. 5 и чл. 1, ал. 2 от Конституцията (принципът на народния суверенитет и осъществяването на държавната власт непосредствено от народа и от органите, предвидени в Конституцията), за да обоснове, че гарантирането на този принцип е отправна точка при разглеждане на компетентността на Народното събрание при осъществяването на пряката демокрация. Този принцип кореспондира с основното право на гражданите по чл. 42, ал. 1 от Конституцията да участват в допитвания до народа, които те могат да инициират чрез подписка или чрез субектите, предвидени в закон. Така поставен, отклоненият въпрос има значителен тълкувателен потенциал, защото се отнася до фундамента на Конституцията – осъществяването на народния суверенитет чрез институциите, които осигуряват непосредствено упражняване на държавната власт от гражданите. Тук Конституцията отрежда на Конституционния съд незаменима роля – чрез задължително тълкуване да разясни конституционните гаранции за прякото участие на гражданите в държавната власт и да предотврати неговото блокиране чрез неправомерни действия или бездействия на органи, от които то зависи.
Единственият орган, който има правомощие да вземе решение за произвеждане на национален референдум, е Народното събрание. Това следва от чл. 84, т. 5 от Конституцията и е споменато в определението. Отклоненият първи въпрос от искането обаче се отнася не за това може ли Народното събрание да отхвърли отправено към него по съответния ред предложение за произвеждане на референдум, а за това длъжно ли е да се произнесе по него. Установените в Конституцията органи при прилагането и свързаното с него тълкуване на конституционните разпоредби би трябвало да зачитат възложената им компетентност, за да не се стига до прехвърляне или отнемане на компетентност или отказ от упражняването ѝ. Принципът на разделение на властите не допуска прехвърляне и още по-малко изземване на конституционно предвидени правомощия на държавните органи. Чрез отговор на отклонения въпрос Конституционният съд би допринесъл за решаване на поставения конституционен проблем – трябва ли държавните органи да упражняват възложените им от Конституцията правомощия, от което зависи реализацията на основни права на гражданите и съществуването на правовата държава.
В чл. 4, ал. 1 от Конституцията е закрепен принципът на правовата държава, според който тя е организирана и функционира въз основа на правото, а Конституцията е фундаментът на правния ред. При определяне на правомощията на държавните институции конституционният законодател не е допускал, че те може да се упражняват превратно или въобще да не се упражняват. Упражняването на възложени правомощия от държавен орган едновременно е негово право и задължение. За случаите на неприлагане на конституционни норми или противоречиво прилагане са предвидени правни средства за гарантиране на върховенството на Конституцията, като едно от тях е задължителното тълкуване на нейни разпоредби от Конституционния съд.
Като отклонява първия тълкувателен въпрос, Конституционният съд отказва да разгледа главния за настоящото производство проблем – отношението между два държавни органа с конституционен ранг, каквито са Народното събрание като колективен и решаващ по отношение на националния референдум орган, и президентът като едноличен орган, за когото по силата на конституционна делегация за приемане на закон за организацията на референдуми е предвидено право да предлага произвеждане на национален референдум. По своята важност с оглед на гарантирането на демокрацията и правовата държава този въпрос следва да бъде изведен пред скоби. Въпросите за институционалното взаимодействие между президента и председателя на Народното събрание и за отношенията между самото Народно събрание и неговия председател са производни от първия тълкувателен въпрос, поставен в сезиращото искане. Като е отклонил първия тълкувателен въпрос, Конституционният съд е останал частично пасивен към утвърждаването на духа и разума на Конституцията по отношение на пряката демокрация и на правовата държава в нейния формален аспект.
След като участието в национални и местни референдуми е основно право и израз на пряката демокрация, установени заедно с изборите в разпоредбата на чл. 42, ал. 1 от Конституцията, всяко противоречиво тълкуване и прилагане на тези разпоредби налага изясняване на техния смисъл и съдържание. В такива случаи Конституционният съд е призван да даде тълкуване, което съответства на конституционно гарантирани ценности, намерили израз в основни права на гражданите и в правомощия на държавни органи.
` Във всеки случай, когато на основание на разпоредба на закон към парламента се отправя искане за произвеждане на национален референдум, той дължи произнасяне със свой акт – решение. Това се отнася до съществото на отклонения тълкувателен въпрос, на който Конституционният съд едва ли би могъл да даде противоположен отговор.
съдия Атанас Семов
съдия Янаки Стоилов
съдия Сашо Пенов