11. Решение № 11 от 25 септември 1997 г. по к.д. № 4/97 г. за тълкуване на чл.18, ал.1 от Конституцията относно това, дали понятието "национално значение", употребено в текста, се отнася към водите и горите, или само към парковете*
Състав: Асен Манов - председател, Младен Данаилов, Милчо Костов, Цанко Хаджистойчев, Станислав Димитров, Николай Павлов, Иван Григоров, Пенчо Пенев - докладчик, Тодор Тодоров, Александър Арабаджиев, Георги Марков
С определение от 17.04.1997 г. Конституционният съд е допуснал за разглеждане искането на Министерския съвет на Република България за даване на задължително тълкуване на чл.18, ал.1 от Конституцията относно това, дали понятието "национално значение", употребено в текста, се отнася към водите и горите, или само към парковете.
По делото са конституирани като заинтересувани страни Народното събрание, министърът на околната среда, Асоциацията на общините в България и министърът на земеделието и горите. Всички конституирани страни са дали писмени становища по делото. Министерството на околната среда и водите е представило и поисканата от Конституционния съд информация относно нормативната уредба на водите в някои европейски страни. Министерският съвет не е представил допълнителна писмена обосновка.
Народното събрание е изразило категорично становище, че понятието "национално значение" се отнася не само за парковете, а и за водите и горите. Националното им значение ги прави изключителна държавна собственост. Когато обаче те не са от национално значение, могат да бъдат предмет както на общинска, така и на частна собственост. Разграничителната линия между двете категории трябва да направи законодателят.
Според Министерството на околната среда и водите отнасянето на израза "национално значение" към водите е неприемливо. Според тях всички води са изключителна държавна собственост, доколкото представляват неделим природен ресурс. По този начин е уредено законодателството относно водите в европейските страни. В тази насока се позовават на представената от тях информация.
Министерството на земеделието, горите и аграрната реформа счита, че понятието "национално значение" би следвало да се тълкува като особен елемент от вещноправния режим на публичната държавна собственост и квалификацията "национално значение" би могла да се отнесе и към някои гори, паркове, природни и археологически резервати, като това бъде определено от специален закон.
Националното сдружение на общините в Република България е изразило становище, че "националното значение се отнася както за горите и парковете, така и за водите. То е белег на публичната държавна собственост за разлика от горите, водите и парковете с местно значение, които могат и следва да бъдат общинска собственост". В тази насока се прави позоваване и на сега съществуващите Закон за държавната собственост, Закон за общинската собственост и Закон за местното самоуправление и местната администрация.
След преценка на събраните по делото доказателства и изразените в становищата на заинтересуваните страни доводи съдът приема за установено следното:
Съгласно чл.18, ал.1 от Конституцията "Подземните богатства, крайбрежната плажна ивица, републиканските пътища, както и водите, горите и парковете с национално значение, природните и археологическите резервати, определени със закон, са изключителна държавна собственост". Тълкувателното питане е за това, дали белегът "национално значение" се отнася и до водите и горите, или само до парковете. В искането е директно указан и правният интерес от тълкуването. Това е начинът, по който да бъдат подготвени законопроектите от Министерския съвет за водите и горите.
За да изтълкува по най-точен начин текста, Конституционният съд преди всичко потърси ясни опорни точки относно волята на конституционния законодател, изявена при приемането на текста на чл.18, ал.1 от Конституцията на второ и трето четене. Въпреки твърде противоречивата дискусия остава впечатлението, че намерението е било "националното значение" да обхваща водите, горите и парковете, като то да бъде определяно със закон. Поне това е обективирано като предложение непосредствено преди гласуването от последния изказал се народен представител. Въпреки това Конституционният съд счита, че категоричността на едно такова тълкуване не е безспорна, още повече, че след приемането всеки конституционен текст заживява свой самостоятелен живот и следва да бъде тълкуван и прилаган в съответствие с основните принципи и идеи на Конституцията като цяло, включително в съответствие с нейни конкретни основополагащи текстове.
Възприемайки този подход, Конституционният съд намира на първо място, че терминът "национално значение" от гледна точка на неговата директна правна релевантност би могъл да се отнесе единствено към парковете. Само защитените паркови територии, включително и в световната практика, обичайно се дефинират като такива с национално значение.
Поначало терминът "национално значение" подчертава белег, който е присъщ на всяка изключителна държавна собственост. Но не и единствено само на нея. Национално значение в широкия смисъл на думата имат и много частни и общински имоти - например историческа местност, намираща се в общинска гора. Ето защо по-точно ще бъде, ако кажем, че изключителната държавна собственост е онази собственост на обектите и ресурсите, визирани в чл.18, ал.1 от Конституцията, която е преценена от законодателя като такава с национална публичноправна значимост и всеобща полезност. Публичноправната значимост може да бъде определена по различни начини и критерии, например в зависимост от икономическата стойност и характеристика на ресурса, неговата уникалност и пр. Всички тези критерии е невъзможно да бъдат описани в конституционния текст. Ето защо той предвижда това да стане със съответни закони. Със закон следва да се определи режима не само на водите и горите, но и на подземните богатства, крайбрежната плажна ивица и републиканските пътища, защото всички тези обекти (богатства, ресурси) са разположени на един ред - те са равностойни от правна гледна точка. Законът за всеки един от тях ще конкретизира критерия за публичноправната значимост и всеобща полезност, която да обуслови изключителната държавна собственост. Не би могло да има спор, че едно глинено, гранитно или каолиново находище, обслужващо местна тухларна, керамично или строително предприятие с локална значимост и капацитет, не може да бъде подземно богатство, което да е изключителна държавна собственост. Непосилно би било държавата да се занимава и с поддържането на всички пътища в страната, включително тези, построени и експлоатирани изключително за местни общински нужди. Затова със закон трябва да се дефинира например понятието "републиканска пътна мрежа". По същия начин трябва законът да каже кои гори са с публичноправна значимост и всеобща полезност и представляват изключителна държавна собственост, кои от тях са общинска собственост и кои - частна.
Що се отнася до водите, там законодателят вероятно ще използва опита на европейските страни, където с много малки и несъществени изключения на водите се гледа като на общонационален неделим ресурс.
Да се отнесе изразът "национално значение" само към водите, горите и парковете веднага би предизвикало въпроса - а нима този белег "национално значение" не е белег и на обектите, изброени в началото на текста - подземните богатства, крайбрежната плажна ивица, републиканските пътища? Положителният отговор е вън от всякакво съмнение. В случая обаче терминът "национално значение" е специално употребен само и единствено по отношение на парковете, защото такъв критерий и подход е възприет в наши и чужди нормативни актове (например Йейлстоунския национален парк в Съединените американски щати, националния парк Витоша в България и пр.).
Изразът "национално значение" се отнася само относно парковете. Извън този контекст изразът има универсално значение, вътрешно присъщо на всички обекти, упоменати в конституционния текст на чл.18, ал.1. То трябва да бъде определено със съответните закони, като изразът "национално значение" бъде разбиран в смисъл на национална публичноправна значимост и всеобща полезност. Конституционосъобразността на такова законово определяне ще подлежи на проверка от Конституционния съд и тогава на общо основание може да се правят доводи дали конституционосъобразно е подбран критерият за формулиране на общонационалната значимост на съответния обект и причисляването му към категорията на изключителната държавна собственост. Иначе изброяването на обектите и ресурсите по чл.18, ал.1 от Конституцията без съмнение е изчерпателно и е абсолютно задължително по отношение на видаїим.
Това тълкуване на Конституционния съд на пръв поглед като че ли влиза в противоречие с инцидентното тълкуване, направено от него на чл.18, ал.1 по к.д. № 11/1993 г. В това решение е казано, че: "Конституционният съд приема за несъмнено, че изключителната държавна собственост, чиито обекти са изброени в чл.18, ал.1 от Конституцията, представляват публична собственост на държавата. Поради важността, която имат, обектите по чл.18, ал.1 могат да принадлежат само на държавата. Върху нея тежи конституционното задължение да не ги отчуждава. Всеобщата полза от тези обекти е до такава степен очевидна, че конституционният законодател е счел за необходимо да я осигури всекиму". От разсъжденията на съда като че ли може да се направи извода, че всички изброени в чл.18, ал.1 обекти безусловно са изключителна държавна собственост. Всъщност обаче съдът не е продължил и задълбочил тълкуванието си, изследвайки приложимостта на израза "определени със закон", употребен в края на ал.1. Всъщност големият въпрос при тълкуването на текста е дали изразът "определени със закон" се отнася за всички обекти, посочени в чл.18, ал.1, или само за някои от тях.
С тълкувателно решение от 6 февруари 1996 г. по к.д. № 26/1995 г., в раздел III от същото Конституционният съд подчертава изрично, че "подробно изтъкване на значението на всеки обект по чл.18, ал.1 не е нужно. Тяхната важност е преценена от конституционния законодател в един порядък, в еднаква степен на важност". Тази позиция Конституционният съд споделя и сега. Всички обекти, посочени в чл.18, ал.1, са поставени на един ред, на една плоскост по отношение на тяхната значимост. Ето защо липсва каквото и да било основание да се приеме, че само за някои от тях се отнася изразът "определени със закон", а не за всички. Точно в тази насока Конституционният съд продължава сега тълкувателните си разсъждения, започнати в мотивите по решението му от 21 декември 1993 г. по к.д. № 11/1993 г. Противоречие между двете решения няма.
Водим от изложените съображения, Конституционният съд
Р Е Ш И:
Изразът "национално значение", употребен в чл.18, ал.1 от Конституцията, се отнася само до парковете.
Публичноправната значимост и всеобща полезност е универсално понятие и се отнася до всички обекти и ресурси, посочени в чл.18, ал.1 от Конституцията. Критериите за определянето му са от компетентността на законодателя. Законите, с които тези критерии се определят, подлежат на общо основание на конституционен контрол съгласно чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията.
Особено мнение на съдиите Станислав Димитров и Николай Павлов
Не споделяме приетото от Конституционния съд тълкуване с решението по горепосоченото дело, че изразът "национално значение", употребен в чл.18, ал.1 от Конституцията, се отнася само до парковете.
Според нас този израз се отнася както до парковете, така и до водите и горите. Съображенията ни са следните:
В чл.18, ал.1 от Конституцията са изброени редица обекти, които са изключителна държавна собственост. Те са разделени на две основни категории. Едната категория обекти са определени безусловно от самата Конституция като изключителна държавна собственост. Тяхната характеристика не може да се променя със закон, а само с изменение на Конституцията. Това са подземните богатства (всички), крайбрежната плажна ивица (цялата) и републиканските пътища (всички от тази категория пътища). Очевидно е, че конституционният законодател е установил такъв режим поради особено важното стратегическо значение на тези обекти за държавата. Те са поставени в началната част на разпоредбата на чл.18, ал.1 от Конституцията и съвсем категорично са отделени от останалите обекти в текста на разпоредбата с думите "както и", след които са изброени другата категория обекти - водите, горите и парковете с национално значение, природните и археологическите резервати. Тази категория обекти могат да бъдат определени за изключителна държавна собственост със закон. Те са разпределени в конституционната норма на две подгрупи. Законът може да определи водите, горите и парковете за изключителна държавна собственост, но само ако имат национално значение. Онези от обектите, които нямат национално значение, не могат да бъдат обявени от закона за изключителна държавна собственост. Законодателят трябва да се съобразява с това конституционно ограничение. Природните и археологическите резервати могат да бъдат обявявани за изключителна държавна собственост със закон независимо от това дали са с национално значение.
Неправилно е разбирането, че терминът "национално значение" трябва да се отнесе единствено към парковете, тъй като в световната практика само парковите територии обичайно се дефинирали така. На първо място обявените за национални паркове почти във всички случаи включват и обширни водоеми и залесени територии, а не само затревени площи и цветя. Това означава, че те включват и води и гори с национално значение. На второ място и територии, заети само от гори и/или водни площи могат да бъдат обявени от закона за изключителна държавна собственост, но само ако имат национално значение. Граматическото тълкуване на текста недвусмислено сочи, че употребеният в него израз "национално значение" се отнася до трите вида обекти - водите, горите и парковете. Ако се отнасяше само до парковете, би било записано: ...водите, горите, парковете с национално значение, природните и археологическите резервати, определени със закон, са изключителна държавна собственост. В конституционният текст обаче са изброени последователно "водите, горите и парковете", като към всичките изброени три вида обекти е отнесено общото понятие "национално значение". Между "горите" и "парковете" е поставен съюзът "и", а не запетайка. Този съюз "и" свързва "парковете" с изброените преди това "водите, горите".
В решението по горепосоченото дело се изхожда от погрешната концепция, че със закон се определя режимът на всички обекти, посочени в разпоредбата на чл.18, ал.1 от Конституцията, включително и подземните богатства, крайбрежната плажна ивица и републиканските пътища. Вече посочихме, че тази категория обекти са определени за изключителна държавна собственост от Конституцията, а не от закона. Възприетото в решението тълкуване поставя в несигурност жизнени интереси на държавата.
С оглед на тези съображения намираме, че диспозитивът на решението следваше да гласи: "Изразът "национално значение", употребен в чл.18, ал.1 от Конституцията, се отнася до водите, горите и парковете".
Такава редакция (според нас точната) би спестила втория абзац в диспозитива, който не е съобразен с конституционния текст. Освен това този абзац излиза извън предмета на искането, в несъответствие с разпоредбата на чл.22, ал.1 ЗКС.
* Обн., ДВ, бр. 89 от 7 октомври 1997 г.