Особено мнение на съдия Атанас Семов

по Определение от 25 юни 2026 г. по к. д. № 12/2026,

София, 25 юни 2026 г.

 

Гласувах против диспозитива на Определение по допустимостта на искането, по което е образувано по к. д. № 12/2026, тъй като смятам искането за недопустимо като неизпълняващо изискването на чл. 150, ал. 2 от Конституцията оспореният пред КС закон да е „приложим по конкретното дело“ пред сезиращия съд, понеже не е изпълнено изискването на чл. 18, ал. 3 ПОДКС във връзка с чл. 150, ал. 2 от Конституцията за аргументирана преценка на последиците за приложимото право от действието на правото на Европейския съюз.

 

I.                        Относно дължимата от сезиращ съд аргументирана преценка на приложимото по главното дело право

Конституционният съд е посочил ясно: „…Отсъствието на ясни изводи за приложимото право, в частност относно правото на Европейския съюз, /…/ обосновава недопустимост на искането.” (Определение № 2 от 13. 3. 2024 г. по к. д. № 8/2024). „Аргументирана преценка на приложимото право, включително относно последиците от действието на правото на Европейския съюз, когато оспорената разпоредба или акт е в приложното му поле“ е условие за допустимостта на искане, внесено от съд на осн. чл. 150, ал. 2 от Конституцията (виж и Определение № 5 от 2024 г. по к. д. № 12/2024 г. и мн. др.).

В Решение № 5 от 14. 6. 2022 г. по к. д. № 13/2021 г. Конституционният съд обобщава, че „не отстъпва от своята позиция, че изясняване на приложимото вътрешно право в контекста на правото на Европейския съюз е необходимо винаги, когато приложима вътрешна правна норма попада в приложното поле на правото на ЕС […] и поради това се дължи на общо основание (ipso jure) от всеки правен субект, който я прилага, и в частност от всеки съд в съдебната система. Тази преценка от сезиращ по реда на чл. 150, ал. 2 от Конституцията субект […] попада също така в обхвата на отсъждане от Конституционния съд, доколкото пряко се отнася към решаването на преюдициалния въпрос за неговата юрисдикция“ (Определение от 24.02.2022 г. по к. д. № 15/2021 г.)“.

Вносителят на искането на осн. чл. 150, ал. 2 от Конституцията следва да изясни относимите последици от действието на Съюзното право в материята, предмет на делото, което разглежда – анализ, какъвто всеки национален съд е задължен ipso jure да направи по всяко дело (в този смисъл Определение № 2 от 24.02.2022 г. по к. д. № 15/2021 г. и Определение от 14.09.2021 г. по к. д. № 13/2021 г.).

Съдът подчертава, че „всеки съд от националната съдебна система по всяко дело следва служебно[1] да провери дали предметът на делото или приложимите вътрешни правни норми имат връзка с правото на ЕС (дали приложимата вътрешна правна норма представлява мярка по прилагането му или по друг начин е свързана с него) и ако установи връзка – да съобрази в пълнота последиците от неговото действие“ (Определение № 2 от 13.03.2024 г. по к. д. № 8/2024 г.). „Това е така, тъй като „Република България, като член на ЕС и по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Конституцията, е обвързана от принципите на непосредствена приложимост, примат и директен ефект на правото на ЕС (в този смисъл Решение № 14 от 12 октомври 2021 г. по к. д. № 14/2020 г.)” (Решение № 5 от 14. 6. 2022 г. по к. д. № 13/2021).

„Тази преценка, макар и да не е обвързваща за Конституционния съд[2], следва да бъде изразена в искането със съответните доводи от сезиращия на основание чл. 150, ал. 2 от Конституцията субект, тъй като е предпоставка за установяване на юрисдикцията на Конституционния съд, разбирана като овластяване за надлежно функциониране“ (Определение № 2 от 24. 2. 2022 г. по к.д. № 15/2021.).

Именно и само когато тази преценка бъде направена първо от сезиращия съд и след това изложена („със съответните доводи”) в искането до Конституционния съд, може да бъде изпълнено изискването (самò по себе си също ipso jure) за изясняване в искането на приложимото по делото пред сезиращия съд право. Дори твърдението (изводът) за отсъствие на връзка с правото на ЕС да изглежда вярно, то трябва да бъде мотивирано, изисква се „аргументирана преценка”, а не просто твърдение за отсъствие на връзка с правото на ЕС.

„Само ако след осъществяването в пълнота на този анализ за съда остане или възникне основателно съмнение за противоречие с Конституцията на приложима вътрешна правна норма или на относима съюзна правна норма, той следва да потърси произнасяне на Конституционния съд със съответните доводи.“ Ключово е разбирането, че Конституционният съд може да бъде сезиран от съд само след като този съд е осъществил – сам, служебно и преди да сезира Конституционния – анализ на приложимите и/или относимите разпоредби от правото на ЕС.

Наложително е да повторя: „изясняване на приложимото вътрешно право в контекста на правото на Европейския съюз е необходимо винаги, когато приложима вътрешна правна норма попада в приложното поле на правото на ЕС […] и поради това се дължи на общо основание (ipso jure) от всеки правен субект, който я прилага, и в частност от всеки съд в съдебната система. Тази преценка от сезиращ по реда на чл. 150, ал. 2 от Конституцията субект […] попада също така в обхвата на отсъждане от Конституционния съд, доколкото пряко се отнася към решаването на преюдициалния въпрос за неговата юрисдикция (Определение от 24.02.2022 г. по к. д. № 15/2021 г.).

„Това е така, тъй като Република България като член на ЕС и по смисъла на чл. 4, ал. 3 от Конституцията е обвързана от принципите на непосредствена приложимост, примат и директен ефект на правото на ЕС (в този смисъл Решение № 14 от 12 октомври 2021 г. по к.д. № 14/2020 г.) и от задължението за съответстващо на правото на ЕС тълкуване на попадащите в неговото приложно поле вътрешни правни норми в изпълнение на принципа на ефективност на правото на ЕС (чл. 19, § 1, ал. 2 от Договора за ЕС, ДЕС)“  (Решение № 5 от 14. 6. 2022 г. по к.д. № 13/2021).

„С оглед на осъществяването на своето правомощие /по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията – б.м./ във връзка с компетентността на съдилищата по чл. 150, ал. 2 от Конституцията КС трябва да провери дали оспорените пред него разпоредби /…/ са приложимо право по /делото по същество пред сезиращия съд/... Това включва проверка дали са изпълнени изискванията на чл. 18, ал. 3 ПОДКС. Тази проверка е необходимо условие за преминаване на производството към фазата по същество.” И уточнява: „За да е валидно сезирането от страна на съдебен състав, той трябва да установи и обоснове приложимите по конкретното дело норми, които са част от вътрешното право и евентуално от правото на Европейския съюз. Това е разликата с общата сезираща компетентност, с която разполагат субектите по чл. 150, ал. 1 от Конституцията.”  (Определение № 5 от 30. 5. 2024 г. по к. д. № 12/2024).

 

 

II.                     Относно погрешната преценка за (липса на) връзка на главното дело с правото на ЕС

В искането, което КС допусна до разглеждане по същество, няма нито дума относно правото на ЕС – дори посочване дали главното дело има връзка с него или не. Според постоянната практика на Конституционния съд изпълнението на посоченото изискване е предпоставка за допустимостта на искане, внесено от съд на осн. чл. 150, ал. 2 от Конституцията (Определение № 5 от 2024 г. по к. д. № 12/2024 г., Определение № 2 от 2024 г. по к. д. № 8/2024 г. и др.).

Поради това като докладчик по конституционното дело издадох разпореждане сезиращият съдебен състав да отстрани нередовността на искането в съответствие с практиката на Конституционния съд.

Постъпилото в отговор „допълнение към искането” съдържа очевидно неверни твърдения и изводи, основният от които е, че оспорените разпоредби „попадат извън приложното поле на правото на ЕС“.

 

1.                       Преценката на сезиращия съдебен състав, че оспорените разпоредби (главното дело) са извън приложното поле на правото на ЕС, е очевидно погрешна.

1.1.  ЕС има предоставена компетентност в материята на транспорта (чл.  4, § 2 от ДФЕС[3] и Дял VІ „Транспорт“, чл. 90 и сл. от ДФЕС).

Дори само това е напълно достатъчно

за установяване на връзка на материята, предмет на главното дело,

с правото на ЕС.

1.2.  В „допълнението към искането“ относно „режима на регистрацията на пътни превозни средства (ППС) в правото на Европейския съюз (ПЕС)“ се твърди изрично, че той „се характеризира с фрагментарна хармонизация“. Щом има „хармонизация” (била тя „фрагментарна“ или „цялостна“), очевидно са установени съюзни правни норми, уреждащи материята.

Дори само това предполага установяване на връзка с правото на ЕС.

1.3.  Съдебният състав твърди, че „процедурите по регистрация, спиране и отмяна на регистрация­та на национално ниво остават по принцип в нормотворческата компетентност на държавите членки, с тясно очертани изключения, изрично уредени в ПЕС“.

Щом в правото на ЕС са предвидени „изключения“,

налице са свързани с материята съюзни правни норми,

които ги „предвиждат“.

1.4.  Съдебният състав изрично посочва съюзна директива, като „основният акт на ЕС, който се отнася до регистрационния режим на ППС“, при това с уточнението „засяга някои въпроси, свързани със спирането и прекра­тяването на регистрацията на ППС“.

Щом е налице съюзна директива, отнасяща се – при това пряко –

до материята, предмет на главното дело,

неговата връзка с правото на ЕС е несъмнена.

1.5.                 Изрично се посочват „свързани нормативни актове“ от правото на ЕС.

Щом има „свързани“ актове, значи е налице връзка.

1.6.  Предложен е дори прочит на „Текущи законодателни инициативи“ на ЕС, в които „са изброени причини за прекратяване на регистрацията“ и т.н. Но въпреки това се приема, че „изисквания на ПЕС не съществуват относно разглеждания въпрос“ („прекратяването на регистрацията на ППС поради липса на договор за задъл­жителна застраховка „Гражданска отговорност“).

1.7.  Изрично е посочено, че две съюзни директиви „са норма­тивните актове на ЕС, посредством които е осъществено хармонизирането на на­ционалните законодателства в областта на задължителното застраховане на ППС“.

Щом е налице съюзна директива, която хармонизира

правна уредба в дадена материя,

всяка вътрешна правна норма относно тази материя

подлежи на преценка за съответствие и на съответстващо тълкуване.

Такава преценка не е изложена в искането.

1.8.  Твърди се, че „чл. 574, ал. 10 КЗ и най-вече частта му относно началния момент за отброяване на 14-дневния срок за представяне на доказателства за наличие на сключен и действащ договор за задължителна застраховка „ГО“ е изцяло и единствено в полето на националната правна уредба“.

Това, дори да е напълно вярно,

по никакъв начин не позволява прилагане на тази национална правна уредба

без тълкуване, съответстващо на относимите съюзни правни норми,

а установяването на невъзможност за съответстващо тълкуване

означава установяване на противоречие, което прави тази правна уредба неприложима.

1.9.  Отделно напълно погрешен е изводът за „неприложимост на Хартата на основните права на ЕС“ поради очевидно неразбиране на посочената разпоредба в нейния чл. 51, § 1, изр. 1. Поради изложеното по-горе, твърдението „В случая го­респоменатите разпоредби не прилагат право на ЕС, поради което Хартата на ос­новните права на ЕС е неприложима“.

Безусловно установено в практиката на СЕС е,

Че Хартата се прилага за всяка ситуация,

която на друго основание има връзка с правото на ЕС,

не само в случаите на „прилагане“ в тесен смисъл[4].

1.10.             Това е особено съществен порок предвид направеното твърдение, че „би могло да се търси противоречие между разпоредбите на чл. 574, ал. 10 КЗ и чл. 143, ал. 10, изр. 1 ЗДвП, от една страна, и от друга – Хартата на основните пра­ва на ЕС“. Това твърдение означава, че ако бе установил правилно наличието на връзка на посочените законови разпоредби (и като цяло – на главното дело) с правото на ЕС (поради посочените от самия него съюзни разпоредби и актове), съдебният състав навярно би стигнал до извод за противоречие на тези законови разпоредби (поне) с Хартата на основните права н ЕС.

А това вече

Ø  би било напълно достатъчно, за да ги остави неприложени,

Ø  и би ги лишило от качеството „приложимо право“

по смисъла на чл. 150, ал. 2 от Конституцията.

1.11.             Направено е и още едно невярно твърдение: оспорените разпоредби „попадат в полето на дискреция, оставено от ПЕС“. Очевидно съдебният състав е установил, че самото право на ЕС позволява и очертава предоставената на държавите-членки дискреция. Това означава не само, че приетите при упражняването на тази дискреция вътрешни правни норми (законови или подзаконови) попадат в приложното поле на правото на ЕС, но и че съдията е длъжен да провери дали са спазени границите на тази дискреция[5] и ако установи обратното, да установи противоречие с правото на ЕС и поради това да остави тези вътрешни правни норми неприложени.

1.12.             Освен всичко друго несъмнено е, че оспорените законови разпоредби са приложими и към отношения с трансграничен елемент в ЕС, което отделно самò по себе си автоматично ги поставя в приложното поле на правото на ЕС[6].

1.13.             Поради изложеното напълно неправилно е обобщеното в края на „допълнението на искането“ разбиране, че „разпоредбите на чл. 574, ал. 10 КЗ и чл. 143, ал. 10, изр. 1 ЗДвП попадат извън приложното поле на ПЕС… Поради тази причина не са налице последици от действието на ПЕС относно процесния казус“. Дори да е вярно, че „националният съд не разполага с норми от ПЕС, които да заменят горепосочените разпоредби“, това не го освобождава от задължението да прецени дали последните съответстват на относимите съюзни правни норми (неприложими като източник на субективно право, но поради наличието на връзка приложими като тълкувателен източник или като мяра за валидност на приложимите вътрешни правни норми).

Това задължение ipso jure на съда също не е изпълнено.

1.14.             В заключение може да се установи, че сезиращият съдебен състав е направил много задълбочен преглед на правото на ЕС и е установил множество съюзни разпоредби и актове, които имат отношение към предмета на главното дело. Направеният въз основа на този анализ извод (че делото/приложимия закон не попада в приложното поле на правото на ЕС) обаче е очевидно погрешен.

1.15.             Поради изложеното смятам за несъмнено, че оспорените пред Конституционния съд разпоредби попадат в приложното поле на правото на ЕС и по отношение на нея съдебният състав ipso jure и служебно дължи „аргументирана преценка относно последиците от действието на правото на Европейския съюз“, каквато всъщност не е направена поради очевидно неправилния извод за отсъствие на връзка с правото на ЕС. Това прави искането недопустимо поради неизпълнение на условието в чл. 150, ал. 2 от Конституцията в светлината на чл. 18, ал. 3 от Правилника за организация на дейността на Конституционния съд.

 

2.                       Последици при установяване от КС на очевидно погрешна преценка на сезиращия съд относно приложимото по главното дело право.

Ако твърдението за липса на връзка на главното дело с правото на ЕС е очевидно невярно, Конституционният съд не следва да установи друго, освен че искането не съдържа изискуемата „преценка на приложимото право”.

Когато в искане от съд на осн. чл. 150, ал. 2 от Конституцията липсва преценка на приложимото по главното дело право или изложената преценка е очевидно погрешна, Конституционният съд некомпетентен да се произнесе. „…Съгласно чл. 18, ал. 3 от Правилника за организация на дейността на Конституционния съд (ПОДКС) и постоянната практика на Съда (Определение от 29. 03. 2014 г. по к. д. № 4/2014 г.; Определение от 17. 09. 2019 г. по к. д. № 9/2019 г.) искане от състав /…/, направено във връзка с производство пред него, трябва да съдържа аргументирана преценка на приложимото право“[7]. „„без такава преценка да бъде направена (първо…) от сезиращия съд – и надлежно (ясно и аргументирано, вкл. накратко и с оглед на фактите по делото пред него) изложена в искането до КС – компетентността на конституционната юрисдикция да се произнесе не би могла да бъде установена.”[8].

„Преценката на сезиращия по реда на чл. 150, ал. 2 от Конституцията съд относно приложимото право е в обхвата на отсъждане от Конституционния съд, доколкото пряко се отнася към решаването на преюдициалния въпрос за неговата юрисдикция (Определение № 2/2021 г. по к.д. № 15/2021 г.). /…/”[9]. Конституционният съд „сам преценява компетентността си да се произнесе по искане, с което е сезиран – чл. 13 ЗКС”[10]. Фактът на сезиране от оправомощен за това субект не ангажира автоматично КС да се произнесе. „Оспорването на конституционосъобразността на разпоредби от закон от страна на съд (съдебен състав) не обвързва Съда да разгледа отправеното до него искане по същество – той сам преценява дали поставеният за разрешаване в искането въпрос е от кръга на неговата компетентност и дали да постави в ход своята юрисдикция (в този смисъл Определение № 2/2021 г. по к.д. № 15/2021 г. и Определение № 2/2024 г. по к.д. № 8/2024 г.)”[11].

Искането, предмет на разглежданото конституционно дело, следваше да бъде обявено за недопустимо именно защото съдържа невярна преценка относно връзката на главното дело с правото на ЕС и поради това не съдържа преценка за последиците от неговото действие.

Това е така именно защото Конституционният съд изрично и ясно е посочил, че преценката на „всеки съд от националната съдебна система по всяко дело“ включва установяване „дали предметът на делото или приложимите вътрешни правни норми имат връзка с правото на ЕС (дали приложимата вътрешна правна норма представлява мярка по прилагането му или по друг начин е свързана с него)“ (Определение № 2 от 13. 3. 2024 г. по к. д. № 8/2024, виж също Решение № 5 от 14. 6. 2022 г. по к. д. № 13/2021).

Ноторно е, че по едно дело пред съд от съдебната система на държава-членка на ЕС съюзните правни норми, с които делото има връзка, може да бъдат или приложими (пряко пораждат права или задължения), или относими (не пораждат права или задължения, но имат значение напр. за тълкуването на приложимите вътрешни правни норми или за тяхната негодност за прилагане при установяване на противоречие с правото на ЕС).

Намирам за наложително отново да се припомни, че в Решение № 5 от 14. 6. 2022 г. по к. д. № 13/2021 Конституционният съд е посочил ясно и изчерпателно:

„Всеки съд от националната съдебна система по всяко дело следва служебно да провери

Ø     дали предметът на делото или приложимите вътрешни правни норми имат връзка с правото на ЕС (дали приложимата вътрешна правна норма представлява мярка по прилагането му, или по друг начин е свързана с него) и ако установи връзка – да съобрази в пълнота последиците от неговото действие.

Това означава последователно да бъде установено:

Ø  дали в правото на ЕС има самоизпълними норми (годни за прилагане като източник на субективни права),

Ø  ако не – кои са относимите съюзни правни норми (вкл. принципи);

Ø  дали те налагат определено съдържание на приложимата вътрешноправна уредба;

Ø  дали допускат изключение (дерогация);

Ø  дали оставят на държавата свобода на преценка (дискреция) при приемането на вътрешни правни мерки (особено при транспониране на директива),

Ø  дали са спазени границите на допустимата дерогация и/или дискреция;

Ø  какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на приложимите вътрешноправни норми, вкл. и дали то не преодолява евентуално съмнение за противоречие на тези норми с Конституцията[12];

както и дали те не са несъвместими с правото на ЕС“[13].

Такава преценка разглежданото искане не съдържа.

Конституционният съд обаче е подчертал по отношение на допустимостта на искане от съд: „/…/ Само ако след осъществяването в пълнота на този анализ за съда остане или възникне основателно съмнение за противоречие с Конституцията на приложима вътрешна правна норма или на относима съюзна правна норма, той следва да потърси произнасяне на Конституционния съд със съответните доводи.“ [14].

Конституционният съд неведнъж ясно е посочил, че не е обвързан от преценката на сезиращия съд[15].Тази преценка обаче е обвързваща за самия съд, който я е направил (служебно или въз основа на изложени от страна по делото доводи). Веднъж направена, тази преценка води до задължителни правни последици. Доколкото всеки съд в държава-членка на ЕС е длъжен[16] да остави неприложена всяка разпоредба от вътрешното право, за която установява противоречие с правото на ЕС[17], тази разпоредба е неприложима[18] – противоречието с правото на ЕС я изважда от обхвата на понятието за „приложим закон“ по см. на чл. 150, ал. 2 от Конституцията.

Законова норма, която трябва да бъде оставена неприложена, не може да представлява „приложим закон“ по см. на чл. 150, ал. 2 от Конституцията[19]. В разглежданото искане преценка за съответствие на оспорената пред КС законова разпоредба отсъства.

 

В заключение смятам, че, както се твърди в „допълнението на искането“, „нередовността е отстранена“, но поради изложеното тук (и в самото „допълнение на искането“) то е недопустимо на основание чл. 13 от ЗКС във връзка с чл. 150, ал. 2 от Конституцията в светлината на чл. 18, ал. 3 от Правилника за организация на дейността на Конституционния съд.

 

 

 

Съдия:

                                                                           АТАНАС СЕМОВ