Особено мнение на съдията Тодор Тодоров

Искането на главния прокурор така, както е допуснато от Конституционния съд, съдържа два основни въпроса:

- какъв е правният характер на упоменатите в чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията предложения, съставляват ли те "административен акт в собствен смисъл";

- подлежат ли тези предложения на съдебен контрол от страна на ВАС и в случаите, когато президентът е издал указ въз основа на тях.

В отговора на така поставените въпроси моето разбиране съществено се различава от това на съда както в аргументацията, така и в крайните изводи. Дължа да отбележа обаче, че както съдът, така и аз търсим разрешение на конкретни, добре известни на обществото практически проблеми. Затова в следващите страници теоретичните разсъждения и позовавания са ограничени до възможния минимум, уредбата е анализирана в прагматичен контекст , изложението има инструментален характер. За хората, които се интересуват не от аргументите, а от позицията ми, отговарям накратко: същинският въпрос не е дали предложенията на МС и ВСС са административни актове, а дали подлежат на обжалване; компетентен да отговори на този въпрос е единствено ВАС; това не пречи на Конституционния съд да проверява указите изцяло като съд по фактите; некомпетентността на органа невинаги води до нищожност на постановените от него актове.

За да илюстрирам казаното, ще дам конкретен пример: Ако ВСС приеме незаконосъобразно решение в нарушение на Закона за съдебната власт и предложи на президента на основание чл.129, ал.2 от Конституцията освобождаването на главния прокурор, то според мен главният прокурор може да оспори това предложение пред ВАС по реда на чл.5, т.2 ЗВАС преди указа на президента; съдът е единствено компетентен да прецени дали това предложение е в кръга на обжалваемите актове и да го обяви недействително; ако вече е постановен указ, той може да бъде оспорен пред Конституционния съд, но не от главния прокурор, който губи това си качество едновременно с влизане на указа в сила; последното обстоятелство показва защо правото на главния прокурор да протестира решенията на ВСС пред административния съд е толкова важно, то може да се окаже единствената му защита. Ето защо становището, че Конституционният съд може да отрече компетентността на ВАС (както постанови с решението) и да лиши от право на съдебна защита срещу незаконосъобразно освобождаване главния прокурор ми се струва конституционно необосновано и житейски неиздържано. Под този зрителен ъгъл следва да се чете следващото изложение.

І. За правния характер на понятието "предложение" в Конституцията

1. В Конституцията има различни "предложения"

Не е известно конституционно определение на понятието "предложение". Очевидно е, че в Конституцията то се използва с различно значение. Абсурдно е да се твърди, че предложението на една пета от народните представители да се гласува недоверие на Министерския съвет (чл.89, ал.1) или предложението да се проведат разисквания по поставено питане (чл.90, ал.2) имат същата правна природа, която имат предложението за назначаване на ръководител на дипломатическо представителство в чужбина (чл.98, т.6) или предложението за назначаване на главен прокурор (чл.129, ал.2). Очевидно е, че става дума за различни по своята правна природа и функции актове, за които Конституцията използва един и същ термин. Използването в Конституцията на еднакви термини за различни актове подсказва, че е възможно използването на различни термини за еднакви по своята природа актове. Решаващ трябва да бъде не повърхностният езиков анализ (решение или предложение), а правната същност и функции на акта.

2. Всяко "предложение" е решение

Погрешно е разбирането, че решението да бъде направено предложение и самото предложение са два различни акта. Разглеждани като речеви актове, всички предложения са решения. От една страна, те са екзерситиви - съдържат решения в полза или против определен начин на действие ( решение да предложат…); от друга страна, едновременно с това са и комисиви - задължават своите автори към определена линия на поведение (да предложат …). Както отбелязва Остин (Джон Лонгшоу), връзката между екзерситив и комисив тук е така тясна, както между значение и подразбиране . Казано на езика на интересуващия ни тук проблем, всички упоменати предложения са решения. Всяко предложение предполага решение, решението подразбира предложение. От логическа, а следователно и от правна гледна точка предложението не може да бъде отделено от решението да бъде направено. Двете са единен акт, независимо от възможното техническо, канцеларско оформление в два различни документа. По своя правен характер всяко предложение е решение.

3. Не всяко решение е акт на административен орган

Всяко предложение е решение, но не всяко решение е акт на административен орган. От правна гледна точка посочените по-горе примерно предложения се различават съществено помежду си. Различен е конституционният статус на техните автори (не всички са административни органи), компетенциите на последните (не всички имат управленски компетенции), целите и функциите на техните актове. Така например, субектът по чл.89, ал.1 от Конституцията (една пета от народните представители) не е административен орган. Органите, които издават предложенията по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията, обаче са административни органи.

Отделно може да бъде обсъждана подвижната и сложна материя на политическите (на управление или парламентарни) актове, както и разбирането за имунитета срещу съдебно обжалване, с който те разполагат. Според мен тук това не се налага от предмета на делото.

4. Процесните предложения се различават помежду си

Неизбежно е обаче констатирането на съществено различие от конституционноправна гледна точка между включените в предмета на делото предложения - по чл.98, т.6 и чл.100, ал.2, от една страна, и предложението по чл.129, ал.2, от друга страна. Това различие формално-юридически се изразява в обвързващата сила на предложението за президента и практически има значение за преценката на правния интерес от самостоятелното му обжалване, независимо от указа на президента. Един кратък съпоставителен анализ на уредбата потвърждава това.

5. Предложенията по чл.98, т.6 и чл.100, ал.2

Първите две предложения са отправени до президента в качеството му на носител на основни конституционни функции в областта на международните отношения и в областта на отбраната и въоръжените сили. В двата случая няма съмнение, че органът, който прави предложенията (Министерският съвет), е висш административен орган; че той има конституционно установени управленски компетенции в посочените две области (чл.105, ал.1 и 2 от Конституцията); че целта и функциите на направените предложения е упражняване на властническите му правомощия в областта на международните отношения и отбраната. Следователно няма съмнение, че тези предложения са актове на администрация , независимо от това, дали и доколко са административни актове според легалната дефиниция на чл.2 ЗАП. По отношение на тяхната правна сила за президента накратко трябва да се отбележи следното:

5.1. Президентът може да откаже да издаде указ. Конституционните правомощия, както и утвърденият в международното право статус на държавния глава, произтичат от държавния суверенитет и разкриват особеното място на президента в осъществяването на международните отношения и отбраната. В този контекст следва да бъдат разглеждани и правомощията на президента по чл.98, т.6 и чл.100, ал.2 от Конституцията. Той може да откаже да се съобрази с предложението на Министерския съвет и този отказ не съставлява нарушение на Конституцията.

5.2. Министерският съвет и президентът имат съвместна компетентност. Следователно в двата случая предложенията на Министерския съвет са поставени в зависимост от указа на президента; последният също разполага със значителни компетентности в съответната област. Конституционната уредба обвързва компетенциите на двата органа, т.нар. съвместна компетентност (така изрично и Решение № 13 от 30 септември 1999 г. по к.д. № 9/99 г., ДВ, бр. 88 от 1999 г.). Израз на тази съвместна компетентност е и изискването за приподписване от министър-председателя или съответния министър като конститутивен елемент за действителността на указа – чл.102, ал.2 от Конституцията.

Възможно е да възникват конфликти между двата органа при упражняването на съвместната им компетентност, но не са предвидени правни механизми за евентуалното им разрешаване. Остава открит единствено пътят за разрешаване с политически средства в рамките на общото конституционно задължение за взаимодействие между властите.

6. Предложението по чл.129, ал.2

Съществено различна е уредбата на предложението по чл.129, ал.2 от Конституцията. От гледна точка на органа, който го прави, то е акт на "висш административен орган, който осъществява ръководството на структурите на съдебната власт" – Решение № 8 от 15 септември 1994 г. по к.д. № 9/94 г. (ДВ, бр. 78 от 1994 г.). От гледна точка на правната му сила обаче то се различава съществено. Правомощието на президента да назначава и освобождава председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд и главния прокурор по предложение на Висшия съдебен съвет е изолирано. Това правомощие не е обвързано с каквото и да е участие на президента в организацията и функционирането на съдебната власт. Докато участието на президента в назначаването и освобождаването на посланици и генерали е обосновано от отговорните му функции в областта на международните отношения и отбраната, правомощието му в сферата на съдебната власт има предимно символично значение.

6.1. Президентът не може да откаже да издаде указ. Поради тази причина повторното предложение по чл.129, ал.2, изр. последно от Конституцията има дефинитивен, окончателен характер. Абсурдно е да се твърди, че то има само подготвителен характер и не поражда правни последици. Президентът не може да откаже назначаването или освобождаването при повторно направено предложение – Конституцията го лишава от каквото и да е право на преценка в този случай. Формулата "не може да откаже" е само една по-мека редакция на изрично конституционно задължение . Неизпълнението на това задължение е нарушение на Конституцията и е санкционирано с конституционноправна отговорност – чл.103, ал.1 от Конституцията.

6.2. Президентът е конституционно задължен. Конституционният съд е имал възможност obiter dictum да констатира наличието на такова задължение и символичния, престижен характер на президентския указ по чл.129, ал.2 от Конституцията. В Решение № 13 от 25 юли 1996 г. по к.д. № 11/96 г. (ДВ, бр. 66 от 1996 г.) съдът, като разглежда приемането на чл.129, ал.2 от Конституцията във Великото народно събрание, изрично отбелязва: "Възприета е идеята назначаването на председателите на ВКС и ВАС, както и на главния прокурор да се извършва от президента по предложение на Висшия съдебен съвет, като на президентския указ да се придаде преди всичко престижен характер – затова, ако първия път президентът откаже по съображения за целесъобразност, т.е. счете за неподходящи предложените кандидатури, при повторно предложение от страна на Висшия съдебен съвет той да е длъжен да издаде указ за назначаване" (курсив мой – Т.Т.).

Следователно президентът е длъжен да изпълни решението на Висшия съдебен съвет. При повторно предложение подписването на указа не е конституционно право, а конституционно задължение на президента. Разбира се, това задължение не може да бъде гарантирано man u militari , но липсата на принудителна изпълняемост на решението не променя неговата същност.

7. Административен акт "в собствен смисъл" няма

Казаното дотук разкрива същността на предложенията по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията като актове на администрация, издадени в рамките на конституционно установена компетентност на съответните органи. Разбира се, това не отговаря на въпроса, дали тези актове са административни актове "в собствен смисъл". Такъв тип квалификация е доктринална абстракция, без практическо значение. Конституцията и законите на страната не съдържат общо определение на понятието "административен акт".

Наистина в чл.2 ЗАП се съдържа определение, но както е посочено там, само за " индивидуален административен акт" и само " по смисъла на този закон ". Това определение няма предимство пред по-общия, генерализиращ език на Конституцията и не изключва конституционната допустимост на други административни актове с други характеристики и по други закони.

ІІ. Подлежат ли предложенията на съдебен контрол от страна на ВАС и в случаите, когато президентът е издал указ въз основа на тях

8. Принципът на чл.120, ал.1

8.1. Не само административните актове подлежат на съдебен контрол . В Конституцията изрично е посочено, че "Съдилищата осъществяват контрол за законност на актове и действия на административните органи" – чл.120, ал.1. Това означава, че са обхванати всякакви актове, независимо от техния вид и теоретична квалификация – Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus . С развитието на правовата държава принципът на съдебния контрол над администрацията се прилага все по-широко. Ето защо изключенията от този принцип трябва да бъдат тълкувани и прилагани ограничително.

8.2. Конституцията разграничава "актове на администрацията" от "административни актове" . Аргумент за това е и следващата алинея на чл.120 , според която гражданите и юридическите лица могат да обжалват всички административни актове, които ги засягат, освен изрично посочените в закона. В рамките на чл.120 са употребени две различни понятия – " актове… на административните органи " (тук могат да бъдат обхванати решения от различен характер, както и договори , сключени от администрацията) и " административни актове " (като властнически изявления), очевидно с различно съдържание. Следователно съдебният контрол по чл.120, ал.1 от Конституцията е поначало допустим за всички актове на администрацията, включително предложенията, независимо дали последните могат да бъдат определени като "административни актове".

Впрочем в съвременното европейско право е безспорно, че актовете на администрацията не са всички и непременно административни актове ( Chapus, R., Droit administratif general, tome 1, 11e edition, Montchrestien, Paris, 1997, p.479 ).

9. Конституцията допуска изключения

Несъмнено спецификата на управленската дейност, както и на дейността на други органи на държавна власт налага в някои случаи изключването на определени категории актове от съдебен контрол. В българското административно право тази възможност произтича от самата редакция на чл.120, ал.1 от Конституцията. Употребена е нечленуваната форма "актове", което дава възможност по законодателен път да бъдат изключени някои от тях. В този смисъл са и разпоредбите на чл.34 ЗАП и чл.7 ЗВАС.

10. ВАС е компетентен да тълкува и прилага закона

10.1. Законодателят определя кръга на обжалваемите актове . В този смисъл следва да се тълкува и чл.125, ал.2 от Конституцията. Според него "Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона". Нека напомня, както личи от чл.120, ал.1 от Конституцията, не всички актове на Министерския съвет подлежат на съдебен контрол. Конституцията изрично делегира на законодателя да определи кои актове на Министерския съвет и кои "други актове" са подсъдни на Върховния административен съд. Доколкото компетентността е предоставена на последния, единствено той може да определи дали и кога предложенията по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията подлежат на съдебен контрол. В рамките на действащото законодателство (чл.5, т.1 и 2 ЗВАС: "Върховният административен съд разглежда жалби и протести срещу актове на Министерския съвет", съответно "жалби и протести срещу решения на Висшия съдебен съвет", вж. и чл.34, ал.1 и чл.92, ал.2 ЗСВ) само административният съд може да прецени обхвата на законовите норми.

10.2. Обхватът на изключенията подлежи на тълкуване. Този подход се обуславя от многообразието и спецификата на издаваните актове и предполага предоставянето на по-широка дискреция на правоприлагащите органи в конкретизирането на нормите. Например, езикът на чл.7, т.2 ЗВАС, според който "не подлежат на разглеждане от Върховния административен съд актове, с които се осъществява външната политика, отбраната и сигурността на страната" (сравни с чл.34, т.1 ЗАП – "актове, свързани непосредствено с отбраната и сигурността на страната"), предоставя доста широки граници на преценка на съда. Само той е компетентен да реши кои актове следва да бъдат изключени от съдебно обжалване, като това важи и за предложенията по чл.98, т.6 и чл.100, ал.2 от Конституцията.

10.3. Наличието на правен интерес се решава от съда. Единствено ВАС е компетентен да прецени дали и кога е налице правен интерес от обжалването на акта. Доколко възприетата от него практика (вж. например опр. 1552-1999-ВАС, 5-чл. състав, Административно правосъдие, 1999, № 2, с. 103) може да бъде отнесена към предложението по чл.129, ал.2 от Конституцията или променена е изцяло негов въпрос, който той решава самостоятелно.

11. За конституционното разпределяне на компетенции

11.1. Компетентността на ВАС е конституционно установена. Трябва да се има предвид, че компетентността на ВАС да се произнася за законността на актовете на Министерския съвет и на други актове, посочени в закона, е конституционно установена – чл.125, ал.2 от Конституцията. Адресат на нормата е Върховният административен съд, а препращането към "актове, посочени в закона" показва, че разширяването или стесняването на кръга на неговата компетентност е предоставено на законодателя.

11.2. Конституционният съд следва да се самоограничава при тълкуването на чл.125, ал.2 от Конституцията. Недопустимо е той да ограничава конституционно установената компетентност на ВАС, като изключва по тълкувателен път едни или други актове от съдебен контрол. Това право не му е дадено от Конституцията. По мое мнение, от материалноправна гледна точка Конституционният съд е пазител на принципа за всеобхватност на съдебния контрол срещу необоснована активност на законодателя - творец на изключенията. Духът на конституционното правосъдие трябва да е насочен към все по-широк обхват на съдебния контрол над актове на администрацията в съответствие с принципа на правовата държава.

11.3. Компетентността на Конституционния съд е само за конституционосъобразност . От процесуалноправна гледна точка Конституционният съд разполага със своя сравнително ясно очертана компетентност по чл.149 от Конституцията. Тази компетентност по отношение на различни категории актове поначало е ограничена единствено до проверка на тяхната конституционосъобразност , но не и до тяхната законосъобразност. Това личи от категоричната разпоредба на чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията: Конституционният съд се произнася по "искане за установяване на противоконституционност на законите и на другите актове на Народното събрание, както и на актовете на президента".

11.4. Конституционният съд поначало не контролира законосъобразността на актовете. Следователно Конституцията ясно разграничава компетентността на двата органа (Конституционен съд и ВАС) в две насоки: по линия на контролираните актове ( ratione materiae ); по линия на твърдяните пороци. Конституционният съд контролира само актове на парламента и президента. Той не контролира актове на Министерския съвет и Висшия съдебен съвет. Последните са от компетентност единствено (чл.92, ал.2 ЗСВ) на Върховния административен съд. Конституционният съд контролира конституционосъобразността на актовете на парламента и президента, но не контролира тяхната законосъобразност.

12. За конфликта на компетенции

12.1. Конституционната уредба е източник на конфликти. Уредбата, включително и по това дело показва, че е възможен конфликт между компетенциите на Конституционния съд и ВАС. Такъв конфликт може да възникне първоначално като конфликт на интерпретации (например различно тълкуване на чл.125, ал.2 и/или чл.129, ал.2 от Конституцията), да се прояви в конфликт на компетенции и да завърши с конфликт на решения.

12.2. Конституционният съд в отделни случаи проверява и законосъобразността. По мое мнение, когато незаконосъобразни предложения по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията завършат с указ на президента, Конституционният съд се произнася по тези укази като съд по фактите (ако бъде надлежно сезиран по чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията). Компетентността му включва и проверка за законосъобразност на предложенията. Противоречието, което съществува между поддържаното тук разбиране и разпоредбата на чл.92, ал.2 ЗСВ, според която ВАС е " единствената инстанция ", компетентна да се произнася по законосъобразността на актове на МС и ВСС, е само привидно. Законовата норма не може да бъде противопоставена на конституционното правомощие за проверка конституционосъобразността на указа, а последната по необходимост включва и проверка на законосъобразността. Обратното разбиране би стеснило контрола за конституционност само до проверка на подписа на президента, което особено в хипотезата на повторното предложение на ВСС по чл.129, ал.2 от Конституцията е безсмислено.

Въпросът за законосъобразността на предложенията е преюдициален по отношение на издадения указ. Отношенията между органите на изпълнителната и съдебната власт, от една страна, и президента, от друга страна, са конституционни по своя характер и тяхното законосъобразно осъществяване е условие за конституционосъобразността им. Ето защо в случаите, когато предложенията са последвани от указ на президента и този указ е оспорен пред Конституционния съд, последният се произнася и по законосъобразността на предложенията.

13. За приложимото право

В преценката си за конституционосъобразността на указите Конституционният съд ще се ръководи от Конституцията. Не е излишно да се добави обаче, че при преценката на законосъобразността на предложенията , съответно на тяхната действителност, съдът следва да се ръководи както от действащите в страната закони, така и от общи и утвърдени за европейското конституционно и административно право и правосъдие принципи. Прилагането им (принципът на законността и презумпцията за действителност на акта, изискването за правна стабилност и оправданите очаквания на правните субекти, теорията за фактическия функционер и за външната видимост на акта) елиминира нищожността на издадени от некомпетентен орган актове и гарантира несмущаваното функциониране на държавното управление. Разумното и държавническо прилагане на тези принципи е задължителен елемент както на конституционното, така и на административното правосъдие. Ето защо некомпетентността на неправилно конституирания ВСС например, невинаги означава, че постановените от него актове са нищожни. Съдът разполага със значителна свобода на преценка да приложи посочените принципи и да отхвърли искане за обявяване на постановените актове за нищожни. С такава възможност разполага и Конституционният съд при преценка на конституционосъобразността на издадените укази.

14. Заключение

Поради изложените съображения смятам, че диспозитивът на решението по това дело трябва да гласи:

“Предложенията по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията са актове на административни органи по смисъла на чл.120, ал.1 и чл.125, ал.2 от Конституцията.

Съгласно чл.125, ал.2 от Конституцията кръгът на подчинените на съдебен контрол актове на Министерския съвет и на Висшия съдебен съвет се определя със закон. По силата на чл.125, ал.1 тълкуването и прилагането на закона е конституционно установена компетентност на ВАС, която включва и преценката за правен интерес от обжалване на акт, последван от указ на президента.

Указите, издадени въз основа на предложенията по чл.98, т.6, чл.100, ал.2 и чл.129, ал.2 от Конституцията, подлежат на контрол за конституционосъобразност пред Конституционния съд по реда на чл.149, ал.1, т.2 от Конституцията. При проверката на конституционосъобразността на указите Конституционният съд е компетентен да провери и законосъобразността на предхождащите ги предложения, независимо дали такава проверка е правена от друг орган преди това.”



Контакти | Карта на сайта | Полезни връзки